Черные дыры в Российском Законодательстве 2001'1
	Home Поиск Издания Контакты k-press.ru

Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

АГРАРНОЕ ПРАВО

О ЗЕМЕЛЬНОМ КОДЕКСЕ

Быстров Г.Е., заведующий кафедрой аграрного и экологического права МГЮА, президент национальной ассоциации аграрного, природоресурсного и экологического права, вице-президент европейского комитета аграрного права, профессор
Московская государственная юридическая академия

1. ОЦЕНКА ПРОЕКТА ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА

Мотивы принятия нового Земельного кодекса (ЗК)

Земельный кодекс крайне необходим для того, чтобы привести земельное законодательство « в соответствие с новыми социально-экономическими условиями, складывающимися в Российской Федерации» для « более успешного решения задач в сфере земельных правоотношений и создания предпосылок для обеспечения экономического роста».

Поскольку устаревшее « осколочное «, пробельное, противоречивое, нестабильное земельное законодательство 90-х годов осложняет процесс правоприменения и тормозит рыночный оборот земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, снижает эффективность налогообложения и уменьшает налоговые сборы, крайне неотложно коренное обновление земельных отношений, требующее существенного повышения всесторонней социальной эффективности и рациональности использования и охраны земельных ресурсов страны, а также максимальной активизации человеческого фактора в этом направлении.

Конечно, издание такого закона может иметь только кодификационную задачу (именно так понимают этот вопрос разработчики Проекта), но не обязательно только кодификационную. Такой узкий односторонний подход к решению этой проблемы не согласуется с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию, в котором особо обращается внимание на то, что «настало время решения вопроса о земле. Государство не должно мешать развитию земельных отношений там, где они уже закреплены местным законодательством. Понятно, что земли несельскохозяйственного использования не подлежат ограничению гражданского оборота. Для закрепления этой нормы необходимо принять соответствующий федеральный закон».

На рубеже тысячелетий, независимо от того, какие бы текущие задачи ни решала законодательная и исполнительная власть, крайне необходимо создать отраслевой правовой механизм реализации конституционных положений о многообразии форм собственности и равной правовой защите частной, государственной и муниципальной форм собственности. Для Российской Федерации таким основополагающим Федеральным законом, регулирующим условия и порядок использования земли, должен быть Земельный кодекс Российской Федерации, призванный выполнять роль своеобразного « билля о правах» на землю крестьян, предпринимателей, горожан, всех граждан, заинтересованных в успехе реформирования земельных отношений.

Общая оценка Проекта ЗК РФ с позиции Конституции РФ и ГК РФ

В Кодексе в нынешней редакции отсутствует государственная стратегия по земельному вопросу, не решен главный вопрос о том, должен ли быть Кодекс рамочным законом, закрепляющим лишь основные положения федеральной политики в области регулирования и развития земельных отношений, которые должны развиваться в других федеральных законах и законах субъектов РФ, или Кодекс должен быть актом прямого действия, дающим ответы на все вопросы владения, пользования и распоряжения землей. Представленный Правительством РФ в Государственную Думу РФ Проект Кодекса является мертворожденным рамочным законом с нулевой эффективностью, так как он не дает всестороннего нормативного регулирования условий и порядка пользования землей ( часть третья ст. 36 Конституции РФ) в условиях начавшейся 10 лет назад, но далекой еще от завершения земельной реформы, составляющей органическую часть общего перехода страны к социально ориентированной рыночной экономике. Коренным пороком этого Проекта является то, что он содержит общие, ни к чему не обязывающие фразы и отсылки к будущим законам и гражданскому законодательству, часто не приспособленному к решению сложных задач, связанных с завершением земельной реформы и повышением эффективного и экологически безопасного использования приватизированных и арендованных земель. Эта неопределенность вызвана, по всей вероятности, и незнанием авторами способов разрешения многих возникающих земельных проблем, и отсутствием у них достаточного времени на их проработку. Такой способ вбрасывания законопроекта часто применяется с расчетом на то, что другие специалисты доведут Проект документа до приемлемого профессионального уровня, что, видимо, и произойдет.

В Проекте есть ст.1, определяющая основные принципы земельного законодательства, например, учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, приоритет охраны земли (почв) как компонента окружающей природной среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритет охраны жизни и здоровья человека, единство судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов и др. В последнее время такой прием часто применяется в законодательной практике, чтобы выдать желаемое за действительное и создать иллюзию правового решения проблемы. Однако ни принципы, ни государственная земельная политика не может заменить правил поведения собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, обладателей сервитута на земельный участок, да на это она и не рассчитана, поскольку обращена к государственным органам.

Но дело не только в том, что в Проекте такие четкие определения Конституции РФ ( часть вторая ст. 9, часть вторая ст. 36) и ГК РФ ( п. 3 ст. 209, п. 3 ст. 129, п. 1 ст. 260) о том, что: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц; земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, затуманиваются какими-то надуманными непонятными принципами, не имеющими никакого практического значения для достижения главной цели земельной реформы — обеспечения экономически эффективного и экологически безопасного использования земли.

Главный недостаток представленного Правительством РФ в Государственную Думу РФ Проекта состоит в том, что он изобилует бланкетными нормами, содержащими отсылки к крупным законодательным актам, принятие которых потребуется после издания и введения в действие Земельного кодекса РФ. Это законы, регулирующие традиционное природопользование коренных малочисленных народов; ограничения оборота земель и оборот земель сельскохозяйственного назначения; охрану земель, занятых оленьими пастбищами; разграничение государственной собственности на землю; порядок предоставления земельных участков для строительства объекта; приобретение прав на земельные участки, находящихся в государственной и муниципальной собственности; ограничения прав на землю; использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий; использование фонда перераспределения земель; организацию и порядок проведения землеустройства.

Многие статьи Земельного Кодекса вообще плохо прописаны, порой лишь обозначены с некачественным содержанием в надежде, что специальный закон, на который есть ссылка в Кодексе, выправит содержание. Большое заблуждение — разработчик специального закона будет ограничен в своих возможностях некачественными статьями Земельного Кодекса. Примером этого является статья «Землеустройство», в которой не нашли отражения такие задачи, как консолидация земельных участков; землеустройство в связи масштабными Проектами строительства и необходимостью перераспределения земель; землеустройство, обеспечивающее охрану земель с выводом земель из оборота; землеустройство, связанное с упорядочением земельных участков, обеспечивающее доступ к земельному участку (150 тысяч сельских поселений ) и укрупнением земельных участков для осуществления строительства (в поселениях ) и т.д. В статье 73, несмотря на название, вообще не прописана никакая организация и никакой порядок проведения землеустройства. Целесообразнее исключить все эти записи из Земельного Кодекса и не сковывать этими формальными записями, не имеющими реального практического значения, возможности разработчиков специального Закона «О землеустройстве», сохранив только ссылку на специальный Закон или записав только основные положения.

В последнее время в законотворческой практике не только общие определения, принципы, но и бланкетные нормы, отсылающие к будущим несуществующим законам, часто применяются для того, чтобы выдать желаемое за действительное и создать иллюзию решения правовой проблемы. Об этом откровенно говорил Председатель Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы РФ А. А. Чернышев 16 июля 1998 г. при обсуждении поправки, внесенной в проект ЗК РФ Президентом РФ и согласованной с Комитетом по аграрным вопросам Государственной Думы РФ, о том, что оборот сельскохозяйственных земель должен быть ограничен и регулироваться специальным федеральным законом. Мотивируя свою позицию по данному вопросу, А. А. Чернышев пояснил, что Комитет по аграрным вопросам руководствовался тем, что того закона, который в Проекте Кодекса « обозначен, нет в помине, пока он где-то в умах готовится как предложение, мы должны его ( т. е. Земельный кодекс- Г. Е. Быстров) принимать. Какой закон мы с Вами примем,— это будет зависеть от нас, от депутатов». « Я хочу вам привести пример в обоснование того, почему мы пошли на это. Когда нами, Государственной думой, принят был Гражданский Кодекс, там было написано, что вопросы залога земель сельскохозяйственного назначения регулируются законом « Об ипотеке». Закон « Об ипотеке» мы готовили три года. В этом году мы приняли его, Президент отклонил, но мы преодолели вето, Совет Федерации подтвердил, и сейчас этот закон находится у Президента. Там написано: залог земель сельскохозяйственного назначения этим законом не регулируется, то есть этого залога нет. Я этот пример привел вам для того, чтобы вы правильно поняли решение комитета, почему мы согласились вот на эту запись: регулируется законом».

Соотношение Земельного кодекса Российской Федерации с Федеральным законом « О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения» и другими актами земельного законодательства

Земельное законодательство не ограничивается рамками Кодекса, оно неизбежно включает в себя ряд крупных законов, развивающих принципы и нормы ЗК РФ. К числу таких важнейших законов относится Федеральный закон « О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения». Однако в представленном Правительством РФ Проекте Кодекса отсутствуют гарантии того, что с принятием такого специального федерального закона будет обеспечена высшая юридическая сила Земельного кодекса, в котором остаются нерешенными главные вопросы об общих требованиях, предъявляемых кодексом к сделкам с земельными участками, отсутствует механизм защиты сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств от необоснованных ограничений государственными и муниципальными органами конституционного права собственников сельскохозяйственных земель по распоряжению земельными участками.

Нет также гарантий того, что в ближайшее или отдаленное время будет действительно принят базовый специальный закон, регулирующий оборот земель сельскохозяйственного назначения. Известна многострадальная судьба основополагающего закона по развитию земельных отношений- Земельного Кодекса, восьмилетние дискуссии вокруг которого из-за политизации земельного вопроса в условиях нестабильной экономической обстановки в сельском хозяйстве не позволяют в должной мере осуществить эффективное использование земель, снижают реальные гарантии прав на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, препятствует формированию конкурентоспособного эффективного агропромышленного производства. Не принимаются в течение длительного времени запланированные Государственной Думой РФ и Правительством РФ важнейшие законы: «О государственном землеустройстве», «О государственных и муниципальных землях», «О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель», «О землях городов и иных поселений», «О порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность».

Единое земельное право России в случае принятия Проекта Кодекса в редакции, представленной Правительством РФ, останется не кодифицированным, не скоординированным, распыленным между множеством плохо согласованных и даже противоречивых законов потому, что регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения специальным федеральным законом не ставится в зависимость от содержания Кодекса, в котором отсутствует понятие оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения, понятие правомочий по владению, пользованию и распоряжению землей, хотя и закрепленных в наиболее общей форме в п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209, п. 1 ст. 260 ГК РФ, но отнюдь не являющимися чисто цивилистическими.

В ходе работы над Проектом Кодекса по вопросам регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения важно обратить внимание на то, что в соответствующей Главе 17 « Право собственности и другие вещные права на землю» (ст. ст. 260-287) и в Главе 34 « Аренда» (ст. 607) ГК РФ, в которой в качестве объектов аренды выделены земельные участки и другие обособленные природные объекты, различаются объекты земельных прав (земельные участки), изъятые из гражданского оборота и ограниченные в обороте. Такое же разграничение проводится в Федеральном законе « Об ипотеке», включившем сельскохозяйственные угодья сельскохозяйственных коммерческих организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, полевые земельные участки личных подсобных хозяйств в перечень объектов имущества, не подлежащих залогу, что вовсе не равнозначно тому, что такой земельный участок вовсе не может быть объектом какого бы то ни было гражданского и земельного права. Принципиально такое изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения из гражданского оборота означает, что этот земельный участок не может быть объектом таких сделок, в результате которых возможен переход имущества от одного лица к другому. Сельскохозяйственные земли не могут быть непосредственно отчуждаемы и закладываемы, так как в результате залога допускается возможность отчуждения с публичных торгов. Земля не может быть продаваема, дарима и т. д.

Таково традиционное понимание оборота земель сельскохозяйственного назначения, закрепленное в советском российском законодательстве и воспроизведенное во всех Думских вариантах ЗК РФ 1994-2000 гг., которые оставляли без решения главную проблему Кодекса и фактически запрещали хозяйственный оборот сельскохозяйственных земель. Поскольку такое традиционное понимание оборота земель сельскохозяйственного назначения не позволяет реализовать нормы части второй ст. 36 Конституции РФ, предоставившей всем собственникам земельных участков, в том числе и частным лицам, право свободно осуществлять все не запрещенные законом сделки с земельными участками, эти соображения побуждают предложить иное понимание оборота земель сельскохозяйственного назначения, соответствующее задаче коренной реформы земельных отношений, формирования новой социально-экономической структуры сельского и всего народного хозяйства, укреплению всех поземельных прав и свобод человека и гражданина, всестороннему укреплению России как социального, правового и демократического государства.

О нелегальном криминальном обороте земель сельскохозяйственного назначения и защитных механизмах, обеспечивающих экономически эффективное и экологически безопасное использование земли

При разработке ограниченного понимания оборота земель сельскохозяйственного назначения принимается во внимание и то, что длительное время в России существует нелегальный криминальный оборот земли, не регулируемый ни государством, ни муниципальными органами. Условия для криминализации земельного рынка возникли уже тогда, когда был принят Союзный закон о кооперации. Сельскохозяйственные предприятия, имея много излишней земли и не имея достаточных средств для ее обработки, кредитов и вообще финансовой поддержки государства, вынуждены были пускать земли в оборот. Сложилась устойчивая тенденция: государство, прекращая финансирование колхозов и совхозов, вынуждало их скрытно продавать земли, закрепленные за ними на праве бессрочного пользования. Любой коммерсант или коммерческая организация, заинтересованные в том, чтобы иметь жилье или вести промышленное, социальное строительство, стремились обладать землей.

Всем известно, что при наличии существенных ограничений на использование сельскохозяйственных земель не по назначению, прописанных в указах Президента РФ, но не в законе (Глава 17 ГК РФ, устанавливавшая такого рода ограничения прав собственника, не применялась) в последние пять-десять лет было очень много сельскохозяйственных земель распродано и на них были построены либо жилые дома, либо коттеджи, либо еще что-то. Однако ст. 284 ГК РФ, относящаяся к главе 17, на применение которой был наложен мораторий, об изъятии земельного участка, используемого не по назначению, и п. 4 ст. 39 ЗК РСФСР 1991 г. о прекращении прав на землю в случае использования земли не по целевому назначению, утратившая силу с 24 декабря 1993 г., не применялись. В законодательстве отсутствовали, таким образом, ограничители, предупреждающие расхищение и разбазаривание земель сельскохозяйственного назначения.

Правительству РФ и органам исполнительной власти не удалось преодолеть негативные тенденции, связанные с выводом большого количества ценных сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного производства при их отчуждении для несельскохозяйственных целей. Известно, например, что за последние 30 лет из земель сельскохозяйственного назначения выбыл каждый седьмой гектар сельскохозяйственных угодий и девятый гектар пашни. Есть и другие негативные тенденции, связанные с усиленным снижением качества продуктивных земель. Сегодня, как и десять лет назад, продолжает расти количество сельскохозяйственных земель, вышедших из сельскохозяйственного оборота (ежегодно не обрабатывается до 15 млн. га пашни; в 1999 г. в отдельных областях доля вовлеченной в сельскохозяйственный оборот пашни составляла 50-60%.), возрастает количество заросших бурьяном и необрабатываемых массивов черноземов, заброшенных орошаемых и осушенных земель, увеличивается площадь засоленных, заболоченных и закустаренных земель,— катастрофически ухудшается качественное состояние земельного фонда.

Сегодня все мы являемся свидетелями, как в той же Московской области криминализация рынка сельскохозяйственных земель приняла катастрофические размеры. При этом муниципальный бюджет ничего не получает. И это тогда, когда сельское население по существу деградировало, когда 65 регионов страны стали депопуляционными, то есть смертность там устойчиво превышает рождаемость. Вместо того, чтобы формировать через законный оборот земли крепкий муниципальный бюджет, строить жилые дома, развивать инфраструктуру, в Государственной Думе РФ вот уже седьмой год идет спор, можно ли на законных основаниях продавать земли сельскохозяйственного назначения.

Для того чтобы подчинить нормы специального федерального закона, устанавливающего особенности совершения гражданско-правовых сделок и пределы включения в оборот земель сельскохозяйственного назначения, положениям Общей части Земельного кодекса, необходимо в соответствии с требованиями части второй ст. 9 и части второй ст. 36 Конституции РФ, п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209, п. 1 ст. 260 ГК РФ изменить редакцию п. 7 ст. 25 Проекта Кодекса и закрепить положение о том, что земли сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств могут переходить от одного лица к другому в соответствии с настоящим Кодексом и Федеральным законом «О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения». По общему, установленному в Земельном кодексе положению, земельные участки, предоставленные для сельскохозяйственного производства и ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, могут быть объектом ограниченного земельного оборота лишь в тех пределах, которые указаны в настоящем Кодексе и Федеральном законе «О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения». Проектируемый закон должен быть законом публично-правового характера, так как именно государство проводит земельную реформу, и только оно в состоянии обеспечить формирование и развитие цивилизованного, регулируемого и контролируемого государством рынка земель сельскохозяйственного назначения.

Значение нового Земельного кодекса состоит прежде всего в том, что он на основе конституционной теории социальных функций земельной собственности и публично-правового регулирования многочисленных сторон земельных отношений, связанных с использованием и охраной земли как основы и жизни деятельности народов Российской Федерации, должен установить первичный правовой режим ограничений оборота земель сельскохозяйственного назначения. В Кодексе могут быть, например, установлены ограничения для совершения гражданско-правовых сделок с указанными землями, связанные с тем, что земельный оборот может осуществляться в пределах, которые определяются целевым назначением и особым режимом пользования земельными участками (санитарно-защитные, водоохранные и другие охранные зоны). Для того, чтобы исключить допуск к землям сельскохозяйственного назначения лиц, не связанных профессионально с сельскохозяйственной деятельностью, может быть ограничен круг субъектов, участвующих в земельном обороте. Может быть введено, например, правило, согласно которому собственники земельных участков вправе отчуждать их для использования в сельскохозяйственном производстве только сельскохозяйственным коммерческим организациям, гражданам, ведущим крестьянское (фермерское) хозяйство и личное подсобное хозяйство, а также занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью в сельском хозяйстве, либо гражданам Российской федерации, имеющим право на организацию крестьянского (фермерского) хозяйства, ведение личного подсобного хозяйства и занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью в сельском хозяйстве.

На основе ограниченного понимания оборота сельскохозяйственных земель должен быть обеспечен перевод криминального нелегального рынка земли в цивилизованное русло по такому направлению, в рамках которого в полной мере должны быть удовлетворены как интересы собственника, в том числе и в области аграрного предпринимательства, так и интересы общества и государства. При этом должны быть сформированы рыночные механизмы перераспределения земель с тем, чтобы каждый землевладелец использовал закрепленные за сельскохозяйственными предпринимателями земли рационально и эффективно. Наконец, и это также очень важно, на основе такого легального понятия оборота земель сельскохозяйственного назначения должна осуществляться целенаправленная государственная земельная политика обоснованного земельного налога. Пока же она не выполняет сейчас, как будет показано ниже при анализе норм, содержащихся в Главе 10 Проекта « Плата за землю и оценка земли», ни одной из положенных функций в регулировании бюджетных поступлений, социальной стратификации общества, стимулировании притока инвестиций в сельское хозяйство.

2. ПРАВО НА ЗЕМЛЮ

О праве частной собственности на землю

В Главе 3 « Собственность на землю» Проект Кодекса ограничивается лишь воспроизведением соответствующих норм Конституции РФ о формах собственности на землю: частная, государственная, муниципальная — и положений ГК РФ о том, что земля может находиться в собственности граждан и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Имеются здесь и некоторые новшества по сравнению с ЗК РСФСР 1991 г. Речь идет о положениях, согласно которым в собственности граждан и юридических лиц могут находиться земельные участки, не изъятые из оборота ( п. 2 ст. 15). Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в частную собственность граждан и юридических лиц, если в федеральном законе нет запрета на их приватизацию (п. 3 ст. 15).

В основном, таким образом, Проект акцентирует внимание на принадлежности земельного участка определенным частным и публичным лицам. Однако он не раскрывает содержания правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению земельным участком, ограничиваясь лишь общим указанием на то, что собственник земельного участка вправе распоряжаться им постольку, поскольку соответствующие земли не изъяты из оборота и не ограничены в обороте.

Приведенный текст п.5 ст. 25 Проекта резко контрастирует с конституционной и цивилистической доктриной о содержании права собственности и игнорирует то, что часть вторая ст. 36 Конституции РФ устанавливает лишь два вида ограничений для собственника земельного участка, который свободно осуществляет владение, пользование и распоряжение землей, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. При этом игнорируется также требование п. 2 ст. 260 ГК РФ, который предусматривает, что на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование таким земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением.

Вызывает принципиальное возражение ст. 40 Проекта Кодекса « Права собственников по использованию земельных участков», которая необоснованно ограничивает правомочия собственника по распоряжению принадлежащим ему земельным участком. В соответствии с общепризнанными положениями о содержании права собственности, которое включает в себя право лица, имеющего в собственности земельный участок, продавать его, дарить, отдать в залог и или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом ( п. 3 ст. 209, п. 1 ст. 260 ГК РФ), ст. 40 Проекта Кодекса необходимо дополнить положениями о том, что лица, имеющие в собственности земельные участки, вправе: передавать земельный участок или его часть в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного товарищества и общества, паевого взноса в паевой фонд производственного кооператива; добровольно объединять принадлежащий ему земельный участок и земельные доли (паи) с земельными участками, земельными долями других собственников – владельцев земельных долей с целью образования общей совместной или долевой собственности и осуществления совместной деятельности; продавать земельный участок и совершать иные сделки с ним; дополнительно покупать и брать в аренду земельные участки, необходимые собственнику для ведения хозяйственной деятельности; получать стоимость принадлежащей ему земли, включая причиненные убытки, в том числе и упущенную выгоду, в случае выкупа земли для государственных и муниципальных нужд, ограничения прав собственника земли, ухудшения качества земли в результате деятельности других лиц, иных нарушений земельного законодательства. Все эти отдельные права могут осуществляться собственником земельного участка лишь в пределах, указанных в законе.

При отсутствии указанных прав у лиц, имеющих в собственности земельный участок, вообще теряет какой-либо смысл указание в п. 5 ст. 25 Проекта Кодекса на то, что собственник земельного участка вправе распоряжаться им постольку, поскольку соответствующие земли на основании настоящего Кодекса не изъяты из оборота и не ограничены в обороте. При такой юридической конструкции неясно, откуда появилось право собственника распоряжаться земельным участком, если в перечне прав собственников земельных участков, указанных в ст. 40 Проекта Кодекса, отсутствует право собственника по своему усмотрению совершать в отношении своего земельного участка любые действия по распоряжению, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые интересы других лиц.

Общая долевая собственность участников сельскохозяйственных коммерческих организаций

Но дело даже не только в том, что в Проекте Кодекса отсутствуют необходимые правомочия собственника, без которых не может существовать субъективное право собственности лиц, имеющих в собственности земельный участок. Это не единственная проблема, не решенная в данном Проекте, не единственная причина, по которой должен быть отклонен Государственной Думой Российской Федерации представленный ей Правительством Проект Земельного кодекса.

Главным недостатком данного Проекта является то, что в нем отсутствует право общей долевой собственности участников (членов) сельскохозяйственных коммерческих организаций, возникшее в результате реализации законодательства о реорганизации и приватизации земель колхозов и совхозов. В Проекте нет ни одной статьи, подтверждающей, что 12 миллионов работников сельского хозяйства, пенсионерам колхозов и совхозов, проживающим на их территории, лицам, занятым в социальной сфере, передано в общую долевую собственность 108 млн. га сельскохозяйственных угодий. Здесь ни словом не упоминается среди объектов земельных отношений земельная доля как объект права в общей долевой собственности на земельный участок, выраженный количественно в натуре, но не определенный на местности в натуре. Естественно, среди субъектов права частной собственности на землю нет упоминаний об участниках (членах) общей долевой собственности на земли, переданные в пользование сельскохозяйственных коммерческих организаций.

Неопределенной также остается земельная правосубъектность сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. В ст. 78 Проекта не определены титулы (т. е. право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право бессрочного (постоянного) пользования, аренда), на основе которых используются земли сельскохозяйственного назначения: 1)гражданами, ведущими крестьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство и огородничество; 2) хозяйственными обществами и товариществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; 3) некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями; 3)казачьими обществами; 4) учебно-опытными хозяйствами; 5) общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Вполне очевидно, что в переходный период, ведущий к новой экономике и новой организации общества, сам Кодекс должен со всей определенностью подтвердить, что конституционные права 12 млн. российских крестьян, получивших Свидетельства о праве собственности на земельные доли, являются неприкосновенными, стабильными и защищенными. Лица, имеющие право собственности на земельную долю на землях реорганизованных и реорганизуемых сельскохозяйственных коммерческих организаций, могут свободно реализовать предоставленное им законодательством 90-х годов право: продать свою долю; передать ее в собственность на условиях ренты и пожизненного содержания с иждивением; передать земельную долю в качестве взноса в уставный фонд сельскохозяйственной коммерческой организации; сдать земельную долю в аренду или в срочное безвозмездное пользование; выделить земельную долю для создания крестьянского (фермерского) хозяйства или ведения личного подсобного хозяйства; распорядиться ею иным законным образом.

Проект не исключает, однако, того, что введенная в 1993 году общая собственность участников (членов) сельскохозяйственных коммерческих организаций, созданных на базе реорганизованных колхозов и совхозов, может трансформироваться в собственность сельскохозяйственной коммерческой организации как юридического лица. В нем отсутствуют гарантии замены частно-правового режима земли публично-правовым, когда государство может прибегнуть к принудительной передаче земельных долей в собственность сельскохозяйственных коммерческих организаций и без согласия собственника земельной доли. В связи с этим необходимо законодательно закрепить положение о том, что трансформация общей долевой собственности граждан на переданные ими земельные доли реформированным предприятиям в собственность юридического лица возможна только с согласия члена (участника) сельскохозяйственной коммерческой организации и только по его индивидуальному заявлению.

Земельный кодекс должен усилить гарантии права частной собственности на землю лиц, имеющих право собственности на земельную долю, и в соответствии с требованиями части третьей ст. 35 Конституции РФ должен закрепить положение о том, что лишение их вопреки их воле принадлежащей им земельной доли — как объекта права в общей долевой собственности на земельный участок — возможно только в силу судебного решения.

Общая собственность на землю членов крестьянского (фермерского) хозяйства

Особо Земельным кодексом должен быть урегулирован вопрос о порядке осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения земельным участком, находящимся в общей долевой собственности. При этом в отличие от принципиального положения, согласно которому владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в общей собственности, осуществляется по соглашению всех сособственников, возможно установление особых правил. При невозможности добиться общего согласия всех участников общей долевой собственности на земельный участок, вопросы владения, пользования и распоряжения земельным участком, находящимся в общей долевой собственности, решаются в порядке, установленном судом.

Проект Кодекса направлен, похоже, на свертывание крестьянских (фермерских) хозяйств. Здесь отсутствует норма об общей собственности на землю членов крестьянского (фермерского) хозяйства, остаются без решения вопросы раздела земельного участка при выходе из состава крестьянского хозяйства одного из его членов, остается без внимания вопрос о юридической судьбе земельного участка при прекращении существования крестьянского (фермерского) хозяйства в связи с выходом всех его членов.

О принципах и задачах Проекта и разграничении гражданского и земельного законодательства

Но дело не только в том, что неопределенна и двусмысленна позиция Проекта по вопросу о размежевании прав на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций и собственников земельных долей. Гораздо важнее другое. В ст. 1 об основных принципах земельного законодательства есть прямое отступление от конституционного принципа многообразия форм земельной собственности, закрепленного ст. 9 Конституции РФ, нет даже упоминания о том, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, что естественно воспринимается подозрительно крестьянством как прямое и скрытое посягательство на его конституционные земельные права.

Вместо того, чтобы гарантировать неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей, законодательно закрепить механизм, обеспечивающий повышение социальной эффективности и рационального использования земельных ресурсов, Проект кодекса декларирует абстрактные принципы земельного права, больше похожие на несостоятельные опусы диссертанта, не имеющие непосредственного приложения к жизни, и для того, чтобы обеспечить экономически эффективное и экологически безопасное использование земли.

И хотя главным исключительным предметом закона являются права государства и крестьян на землю, размежевание прав на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьян, при определении содержания закона авторы Правительственного Проекта упускают это из виду и сбиваются на другие принципы, не имеющие никакого практического значения для решения проблемы эффективного и экологически безопасного использования земли. Они предлагают, в частности, признать принципом земельного законодательства требования части 1 ст. 9 Конституции РФ. Здесь, как известно, провозглашается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это конституционное положение в искаженном виде дополняется указанием на то, что при регулировании отношений по использованию и охране земли землю нужно рассматривать одновременно как природный объект, природный ресурс, недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю.

Проект не отвергает положения части первой ст. 9 Конституции РФ о том, что земля является многоликим фактором общественного жизнеобеспечения. Однако он фиксируют его в усеченном виде и игнорирует требование Конституции, когда говорит о земле как об одном из видов природных ресурсов, он не определяют правовой режим всего комплекса отношений, возникающих по поводу земли во всех ее социальных и экологических качествах. Традиционно практика регулирования земельных отношений учитывает, что земля — это не только объект собственности, недвижимое имущество, природный объект и ресурс. Законодатель учитывает также специфику земель разного функционального назначения, ее использование как объекта хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц. К сожалению, задача эта в необходимом объеме в представленном Проекте ЗК РФ не выполнена. Особенно не повезло в этом отношении землям сельскохозяйственного назначения, правовой режим использования которых как средства производства и предмета труда требует жесткой юридической регламентации.

Отдельные правовые нормы написаны слишком абстрактно, с расчетом на их применение к землям всех видов функционального назначения, но по своему содержанию явно ориентированы на земли какого-либо одного типа. Примером может служить пункт 1 ст. 13, который как бы содержит состав мероприятий по охране земель всех категорий, а по существу предусматривает меры, предназначенные исключительно для земель сельскохозяйственного назначения. Разве для города не актуальны такие меры, как предотвращение захламления территории, освобождение ее от развалин, пустырей, обеспечение экологически обоснованного соотношения между площадями застройки и озеленения и т. п.? Почему-то в представленном Проекте об этих мерах не сказано ни слова.

Проект ЗК РФ ориентирован преимущественно на вовлечение сельскохозяйственных и несельскохозяйственных земель в оборот и ничего не говорит о тех механизмах, которые позволят повысить эффективность использования приватизированных и арендованных земель. Для того, чтобы предупредить разбазаривание земель, нужен жесткий государственный и муниципальный контроль. В противоположность этому Проект изобилует нормами, в разной форме снимающими какие-либо ограничения на изменение функционального назначения любой земельной собственности. Именно с этой целью в Кодекс вводится режим так называемого территориального зонирования (п. 8 ст. 1, п. 2 ст. 7, п. 9 ст. 30, п. 2 ст. 83) и предусматривается право каждому муниципальному образованию устанавливать свои правила землепользования.

И неслучайно, в п. 1 ст. 1 Проекта говорится о земле лишь как об основе жизни и деятельности человека, природном объекте, природном ресурсе, недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю, но не упоминается о земле как объекте хозяйственного использования с учетом специфики земель разного функционального назначения. Ведь если земля всего-навсего чье-то конкретное имущество (т. е. какого-то физического или юридического лица, в т. ч. и государства в лице уполномоченных им органов управления), то вполне можно обойтись без демократического общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими функций, связанных с продажей государственных и муниципальных земель частным лицам, осуществлением государственного земельного кадастра, регистрацией сделок с земельными участками, определением целевого назначения земель, связанным с территориальным планированием их использования и зонированием территории и др. Соответственно и норму, содержащуюся в п. 4 ст. 1 Проекта об участии граждан и общественных объединений в принятии решений, затрагивающих их права на землю, нужно рассматривать как юридическую фикцию.

Как некую «уступку» противникам бесконтрольного изменения функционального назначения земельных участков следует расценивать правовую норму, согласно которой изъятие и изменение функционального назначения безоговорочно ограничивается и даже запрещается для « ценных « земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, занятых лесами первой группы, особо охраняемых природных территорий и объектов и т. п. Можно предположить таким образом, что для менее ценных земель такого рода действия не ограничиваются и тем более не запрещаются. Остается только гадать, кто, на каком основании и по каким критериям будет решать судьбу конкретного земельного участка, субъективно классифицируя его по абстрактной ценности?

Кафедра считает, что включать в этот закон в число основных принципов земельного законодательства требования гражданского законодательства, законодательства об охране окружающей природной среды и других отраслей права нет никаких оснований. Ни один из перечисленных в ст. 1 Проекта Кодекса принципов не является специфическим для земельного законодательства, которое выделено ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства наряду с гражданским законодательством, административным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей природной среды. Более того, в ст. ст. 9 и 36 Конституции РФ, где говорится о земле и других природных ресурсах, где земля, в отличие от иных ресурсов, выделена особо и поставлена на первое место, а остальные связанные с землей в этих конституционных положениях природные ресурсы не выделяются и упоминаются лишь в п. « к» части первой ст. 72 Конституции РФ в связи с перечислением отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Однако и здесь земельное законодательство ставится на первое место среди отраслей природоресурсного права, а водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, законодательство об охране окружающей среды следуют за ним. И поскольку отношения земельного права обладают определенными типичными чертами, являясь правоотношениями особого структурного типа как по общему характеру их построения, так и по специфике их основных элементов, неправомерно провозглашать принципы иных отраслей права, в том числе гражданского и экологического права, принципами земельного права.

В ст. 1 Проекта немало несообразностей и другого рода. Прежде всего непонятно, почему регулирование использования и охраны земли должно осуществляться в соответствии с принципом свободного владения, пользования и распоряжения каждым гражданином принадлежащим ему земельным участком, можно подумать, что все земельное законодательство — это исключительно законодательство об обороте земель. С другой стороны, в части третьей ст. 36 Конституции РФ, п. 3 ст. 129 , п. 3 ст. 209, п. 2 ст. 260 ГК РФ говорится о публично-правовых формах деятельности государства по регулированию оборота земель специальными актами земельного законодательства. Необходимо учитывать и то, что нормы Главы 17 Части Первой ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, вводятся в действие со дня введения в действие Земельного кодекса РФ и закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. При специальном же регулировании земельных отношений нормы гражданского права к ним не применяются. Что касается особенностей осуществления права собственности на землю и порядка предоставления их во владение и пользование, а также прав и обязанностей лиц, которым они предоставлены, то они также определяются земельным законодательством. Безусловным здесь является лишь положение о том, что нормы гражданского права, содержащиеся в Проекте ЗК РФ, должны соответствовать гражданскому законодательству. Однако это положение не может рассматриваться в качестве принципа земельного законодательства, регулирующего отношения по использованию земли, отвечающие признакам гражданских правоотношений.

Кафедра полагает, что выделение в Кодексе основных принципов земельного законодательства в форме « безликого инструментария», содержание которого сводится к сумме предельно абстрактных правил, а не действующих норм, создаст большие трудности в правоприменительной практике, так как судья не может одновременно применять и нормы ГК, и нормы ЗК по возникшему земельному спору.

Но если это так, то общие исходные положения ст. 1 Проекта надо начинать с целей и задач земельного законодательства. И если быть кратким, надо признать четыре основополагающих принципа земельного закона:

1. многообразие форм земельной собственности и иных прав на землю собственников, арендаторов, землевладельцев, землепользователей;

2. свобода землепользования;

3. государственное регулирование земельных отношений;

4. платность использования земли.

Задачами земельного законодательства Российской Федерации является регулирование земельных отношений в целях: рационального и эффективного использования и охраны земли как важнейшего многофункционального природного ресурса, всеобщего пространственного базиса и основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве; обеспечения свободы выбора форм хозяйствования на земле; формирования земельного рынка, а также гарантии и защиты прав участников земельных отношений.

В правовом регулировании земельной реформы центр тяжести необходимо перенести с бесконечного изнурительного дележа земельной собственности в иную плоскость- создание « правил игры», гарантирующих становление и защиту добросовестной конкуренции в сфере землевладения и землепользования. Это не означает, что проблема рыночного перераспределения земель выносится за пределы правового регулирования кодекса. Просто проблеме этой следует отвести соответствующее место, как одному из условий создания конкурентной среды, но совсем не как единственному универсальному средству движения к рыночной экономике.

Земельный кодекс должен содержать правовые нормы, гарантирующие нынешнему и будущему поколениям граждан России социально обоснованное и в то же время бережное и эффективное использование земельных ресурсов. В частности, необходимо предотвратить хаотичное дробление и парцеллизацию сельскохозяйственных землевладений и землепользований, исключить игнорирование в угоду узко групповым спекулятивным интересам градостроительных основ организации и застройки земель городов и населенных пунктов, локализовать разрушение земельных угодий, прежде всего, в экологически уязвимых районах промышленного освоения, добычи полезных ископаемых, прокладки транспортных коммуникаций, разного рода трубопроводов, строительства искусственных водохранилищ, лесодобычи и т. п.

Наконец, и это очень важно, должна быть Преамбула Закона, который должен гарантировать неприкосновенность и защиту конституционных прав на землю собственников, землевладельцев, арендаторов, землепользователей. Это предполагает признание за крестьянином права на землю, которую он обрабатывает, и права на стабильность, устойчивость и непрерывность его пользования землей до тех пор, пока он ее обрабатывает.

Об узком и широком понимании земельного законодательства

Правовым регулятором общественных, в том числе земельных, отношений, должны быть, прежде всего, законы и образуемое ими законодательство, принимаемое только органами законодательной власти. Подзаконные акты, устанавливающие нижележащий слой правовых норм, не входящих поэтому в понятие законодательства, не могут ни в чем противоречить законам.

Именно таким образом решен этот вопрос в ГК РФ. Его ст. 3 (ч. 2) устанавливает, что гражданское законодательство состоит из этого кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Только при этом условии гражданские отношения могут регулироваться также Указами Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным законам, и постановлениями Правительства РФ, принимаемыми на основании и во исполнение ГК РФ, законов РФ и указов Президента РФ. В случае противоречия этих подзаконных актов ГК или законам применяется ГК РФ или закон.

Действие этих положений распространено Гражданским кодексом и на земельные отношения, которым посвящена Глава 17 — «Право собственности и другие вещные права на землю» (ст. ст. 260-287), которая вступила в силу с 16 апреля 2001 г.

Вот почему в ЗК РФ надо твердо провести линию, уже начатую Конституцией РФ и ГК РФ. Требуют в связи с этим серьезной корректировки положения Проекта Кодекса, в которых доминируют отсылки к постановлениям Правительства РФ и другим подзаконным нормативным правовым актам Федерации и субъектов РФ, нормативным правовым актам органов местного самоуправления. И если в настоящее время еще не может быть полностью реализовано положение о том, что земельное законодательство состоит только из ЗК РФ и иных законов, содержащих нормы о земельных отношениях, о землях, земельных участках и действиях по отношению к ним, законодатель должен если не исключить, то максимально ограничить издание подзаконных нормативных актов, ослабляющих единство земельного законодательства.

О разграничении федеральной государственной собственности на землю, собственности ее субъектов и муниципальной собственности

В правительственном Проекте ЗК РФ отсутствует концепция государственной и муниципальной собственности на землю, так как здесь не определены критерии разграничения объектов государственной собственности на федеральную и субъектов РФ и порядок разграничения государственной собственности на землю РФ и ее субъектов, не выявлена иерархия субъектов муниципальной собственности на землю.

Ссылки п.1 ст.17 на то, что в федеральной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми федеральными законами; право собственности РФ, на которые возникло до разграничения государственной собственности на землю; приобретенные Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, не решают проблемы о субъектном составе государственной собственности на землю. Формула п.1 ст.17 не исключает возможности самовольного захвата в одностороннем порядке отдельными субъектами федерации тех земель, которые принадлежат Российской Федерации как правопреемнику Союза ССР после его распада даже в том случае, если: 1) нет федеральных законов о разграничении государственной собственности на землю на федеральную и собственность субъектов РФ; 2) Российская Федерация не приобрела землю в свою собственность в соответствии с гражданскими законами.

Если опираться на сложившуюся в последнее десятилетие законодательную практику России и положения п. »к» части первой ст.72 и части второй ст.76 Конституции, части третьей ст.36 Конституции РФ, ст.214 ГК РФ, которые предоставляют право федеральной законодательной власти самостоятельно и единолично решать вопросы совместного ведения, к которым относится и разграничение государственной собственности на природные ресурсы, можно придти к выводу, что перечень объектов федеральной государственной собственности на землю должен быть дан не в каких-то не существующих сегодня федеральных законах или Проектируемых к изданию, а в головном кодифицированном земельном законе, т.е. в Земельном кодексе Российской Федерации.

В этом обособленном кодифицированном земельном законе необходимо определить, прежде всего, юридические критерии, по которым возможно подразделение природных ресурсов на объекты федеральной государственной собственности и объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации. Ст.71 Конституции, устанавливающая предмет исключительного ведения РФ в соответствующих сферах, определенных видах деятельности, требующих единого централизованного управления субъектами, необходимыми для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач, функционирования жизнедеятельности народного хозяйства России в целом и развития отраслей народного хозяйства России в целом и развития отраслей народного хозяйства, для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ в стратегических и дефицитных видах природных ресурсов, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивает основы ее суверенитета, служит весомой гарантией выполнения государством своей обязанности по соблюдению и защите прав граждан РФ на благоприятную окружающую среду, а также выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации, четко и определенно выражает юридические критерии разграничения государственной собственности на землю РФ и субъектов РФ.

В соответствии с перечисленными выше юридическими критериями разграничения государственной собственности на природные ресурсы РФ и субъектов РФ в Земельном кодексе РФ, обеспечивающими национальную военно-политическую и экономическую безопасность страны, развитие экономики России как единого рыночного пространства (базовые инфраструктурные отрасли), могут быть выделены (по крайней мере) восемь категорий имущества, составляющих государственную федеральную собственность на землю.

ЗК РФ должен также закрепить процедуру разграничения государственной собственности, т.е. установить систему правил, регламентирующих их деятельность государственных органов и должностных лиц по выявлению природных объектов, их индивидуализации, учету, всесторонней оценке, определению форм собственности, регистрации, передаче государственных земель в ведение тех или иных организаций и учреждений. Правила процедуры разграничения государственной собственности на землю могут предусматривать создание различного рода комиссий, проведение конкурсов и аукционов, судебное и иное урегулирование споров между РФ и ее субъектами.

Положения п.2 ст. 17 Проекта необходимо согласовать с нормами ст.114 Конституции РФ, ст.ст. 124 и 125 ГК РФ, наделяющего только Правительство РФ правом осуществлять права Российской Федерации как собственника земли, если эти правомочия не делегированы иным государственным органам.

Формула п.2 ст.9 Проекта о том, что Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), создает возможности для различного рода злоупотреблений и неправомерной деятельности по распоряжению федеральной земельной собственностью со стороны федеральных министерств (в том числе, Министерства имущественных отношений РФ, Заместителей Председателя Правительства РФ).

Неудовлетворительно в ЗК РФ решена проблема муниципализации земель. Сегодня на практике муниципальные образования находятся в тяжелом экономическом положении из-за того, что государственная программа приватизации лишила муниципалитеты органичной для них собственности, по существу сохраняется государственный характер местных органов самоуправления, не разграничиваются экономические полномочия между низовыми органами самоуправления и вышестоящими звеньями управления. К тому же в этой сфере практически действуют органы исполнительной власти и неясно, каким должно быть соотношение между исполнительной властью района, города, сельской администрации и правительственным органом власти?

Все это требует законодательно определить механизм, направленный на осуществление идеи муниципализации земель. В Кодексе предприняты попытки решить эту проблему через перечисления тех земельных участков, которые могут находиться в муниципальной собственности (п.1-4 ст.19 Проекта), но этого явно недостаточно, так как не решен вопрос о механизме контроля за использованием муниципальных земель, правильностью распорядительных решений органов представительной и исполнительной власти в области земельных отношений.

Об иных правах на землю

Возвращаясь к Главе 1У, где дается характеристика постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения, ограниченного пользования земельным участком (сервитута), аренды земельного участка, безвозмездного пользования земельным участком, нужно сказать, что аренда земельных участков с самого начала попала в эту главу по недоразумению. Ст. 22 Проекта, регулирующая аренду земельных участков, противоречит ГК РФ, который разграничивает вещные права и обязательства. Вещные права на землю определены в Главе 17 Части первой ГК РФ, а отдельные виды обязательств — в Части второй ГК РФ. Отличительный признак вещного права, в отличие от обязательственного, обычно усматривают в том, что вещное право дает непосредственное господство над своей вещью, в то время как обязательственное право связывает только определенное лицо, обязывая его совершать или не совершать определенные действия. В то время, как вещное право обязаны уважать все лица, обязательственное право имеет силу только между заинтересованными сторонами (inter partes) и не связывает третьих посторонних лиц. В теории господствует мнение, что количество вещных прав должно быть строго ограничено в законе. В то же время, поскольку сторонам предоставляется заключать любые, не противоречащие закону обязательственные соглашения, возможно создание только тех вещных прав, которые в законе предусмотрены. Наконец, надо иметь в виду, что вещные права, в отличие от обязательственных, имеют силу для всех третьих лиц и даже для посторонних. Они не должны опасаться претензий других конкурентов, они могут быть изъяты из обладания любого третьего лица, к которому предмет этот неправомерно попал (как говорилось в римском праве- ubi meam rem invenio, ibi eam vindico).

Из всех закрепленных в Главе 1У вещных прав лишь постоянное бессрочное пользование, пожизненное наследуемое владение, сервитуты и безвозмездное пользование земельным участком могли попасть в Главу 1У Проекта. В таком случае не было никаких оснований не только по существу, но и формально включать аренду земельного участка в Главу 1У Кодекса. Проект, таким образом, игнорирует различия между вещными правами и обязательствами. Кроме того, он не перечисляет всех возможных в данном случае обязательств. Так, ст. 586 ГК РФ особо выделяет ренту недвижимого имущества, которая обременяет земельный участок и другое недвижимое имущество, переданную под выплату. В Главе 1У ничего не говорится об обременении рентой земельного участка, хотя в зарубежном законодательстве она имеет большое практическое значение (особенно для пенсионеров, например, в Польше). Ст. ст. 20, 21, 23 (ПБП, ПНВ, Сервитуты) не согласуются с требованиями Главы 17 ГК РФ. В частности, в ст. 267 ГК РФ говорится о передаче земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении, в аренду и безвозмездное пользование. П. 2 ст. 21 запрещает передачу в аренду и безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении.

Имеется несогласованность между ст. ст. 21 и 24 об аренде и безвозмездном срочном пользовании земельным участком и нормами Глав 34 и 36 ГК РФ. Арендодателем, в соответствии с ГК РФ, может быть не только собственник земельного участка. В противоречии с нормами п. 2 ст. 615 ГК РФ, которая допускает заключение договора субаренды только с согласия арендодателя, в п. 5 ст. 22 заключение такого договора разрешается без согласия собственника земельного участка.

В п. 5 ст. 20 Проекта гражданам предоставляется право бесплатно переоформлять участки, ранее предоставленные в постоянное (бессрочное) пользование, в собственность. Однако предельные размеры и нормы предоставляемых в собственность и в постоянное (бессрочное) пользование участков не совпадают (ст. 33 Проекта). К тому же граждане, имеющие участки в собственности, имели право часть земли иметь в пользовании. Для таких случаев приватизация будет нарушать принцип справедливого распределения земель. Такое же положение с переоформлением пожизненного наследуемого владения в собственность в п. 2 ст. 21 Проекта.

В п. 2 ст. 22 Проекта арендатору предоставляется преимущественное право на продление договора аренды, в то время как во всем мире такое право предоставляется лишь при добросовестном выполнении условий договора аренды.

Проект кодекса явно не согласуется с требованиями ГК РФ и его Главы 17, введенной в действие с 16 апреля 2001 года. Например, виды прав на землю в ГК РФ шире, чем они названы в Проекте кодекса. Так, в Главе 17 предусматривается возможность передачи земель в срочное пользование. В противоположность этому Проект предусматривает передачу земель в безвозмездное временное пользование, что существенно ограничивает сферу урегулирования земельных отношений с льготными субъектами и сокращает поступление платежей в государственный и муниципальный бюджеты.

О некоторых общих положениях Проекта ЗК

Весьма ограниченными и поверхностными в ст.ст.10 — 11 Проекта выглядят полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления в области земельных отношений. Из ныне действующего земельного законодательства и сложившейся практики вытекает, что и те и другие органы осуществляют контроль за использованием и охраной земель, определяют нормативы предоставления земель в пользование для различных целей, ведают вопросами предоставления земель в пользование.

Включение в данные статьи указанного Проекта таких полномочий, как осуществление контроля, предоставление земель (наряду с изъятием), определение нормативов предоставления земель в пользование является крайне необходимым. Весьма неполным и ограниченным является правовое регулирование охраны земель, которые, как уже отмечалось выше, сводятся до уровня требований, предъявляемых к охране земель сельскохозяйственного назначения.

В частности, в п.5 ст.13 указывается, что «для оценки состояния почвы в интересах охраны здоровья человека и окружающей природной среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, загрязняющих почву». Возникает вопрос, почему речь идет только о нормативах ПДК вредных веществ? Между тем, законом «Об охране окружающей среды» предусматривается также необходимость разработки и утверждения норматива предельно допустимых уровней радиационного воздействия, предельно допустимых норм применения агрохимикатов в сельском хозяйстве и др.

С позиции юридической техники, более рационально в данном случае ограничиться формулой: «Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы качества земель и предельно допустимого отрицательного воздействия на землю (почву)».

В п. 6 этой же статьи предусматриваются меры по консервации для предотвращения деградации земель. Однако упускается из виду, что для решения данной проблемы имеют также значение такие факторы, как предотвращение вредного воздействия на условия жизни и деятельности человека, увеличение радиационного, химического загрязнения и т.д.

Кроме того, учитывая требования по охране сельскохозяйственных и иных земель, применительно к землям поселений, представляется важным, к примеру, указать на такие требования, как обязательное проведение мероприятий по благоустройству земель, соблюдение санитарно- гигиенических требований (норм) их содержания, озеленение земель поселений, в соответствии с установленными нормативами градостроительства.

Возвращаясь к вопросу о праве собственности на землю и, в частности, собственности на землю граждан и юридических лиц, которой посвящена ст.15 Проекта, необходимо высказать принципиальные возражения против положения о том, что собственностью граждан (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные ими по основаниям, установленным гражданским законодательством. Сомнительно, что земельный участок может быть приобретен в собственность только на основании сделки! Не следует забывать, что в ходе земельной реформы важнейшим и более распространенным юридическим фактом, который служил основанием для возникновения права частной собственности, являлся, и до сего дня является, акт приватизации земельных участков. Он принимался и принимается до сих пор либо актом государственного органа управления, либо актом органа местного самоуправления.

И поскольку в основе регулирования этих отношений лежит земельное законодательство, постольку к числу «оснований» приобретения права частной собственности на землю необходимо отнести, наряду с гражданским, и земельное законодательство.

Об отсылке к другим законам и прекращении земельных прав

Кафедра отмечает низкий юридико-технический уровень представленного в Государственную Думу Проекта кодекса. Здесь в каждой норме содержатся многочисленные отсылочные нормы не только к данному закону, но и к другим законодательным актам. При этом ссылки делаются не на нормы, содержащиеся в данном пункте, а на статьи Проекта. Например, в ст.8 Проекта содержится пять пунктов, 9 подпунктов, 4 абзаца по вопросам перевода земель из одной категории в другую. В одних актах указывается категория земель, последствия при «нарушении установленного настоящим кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации порядка перевода из одной категории в другую» и т.п.

В действительности, необходимо было дать понятие использования земельного участка не по целевому назначению, т.е. самовольного изменения целевого использования земельного участка (по категориям, в них – по угодьям и землям конкретного целевого использования при передаче прав на конкретный земельный участок в ходе землеустроительных действий).

В качестве другого примера можно сослаться на подпункт 5, п.2 ст.45 Проекта, в котором к основаниям прекращения прав на земельный участок отнесено изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Здесь дается ссылка на ст.55 Проекта, в которой содержится отсылка на ст. 49 Проекта и ст. 279-283 ГК РФ. В свою очередь, ст.49 Проекта отсылает к нормам, содержащимся в ст. 79, 83, 94, 101, 55 Проекта, которые также содержат отсылочные нормы. Такая методика изложения нормативного материала наблюдается по всему Проекту.

Ст.44 Проекта, устанавливающая основания прекращения права собственности на земельные участки, частично воспроизводит нормы ст.235 ГК РФ, регулирующей: 1) отчуждение собственником земельного участка другим лицам; 2) отказ собственника от права собственности на земельный участок; 3)принудительное лишение собственника земельного участка в порядке , установленном гражданским законодательством (ст.235 ГК РФ).

В действительности второе основание прекращения права собственности на земельные участки необходимо излагать вместе с нормами ст.236 ГК РФ, так как отказ собственника от права собственности на земельный участок «не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом», например, выкупа администрацией района для муниципальных и общественных нужд и др.

Вызывает большие сложности правоприменение ссылки на ст. 235 ГК РФ при прекращении права собственности на земельные участки «в силу принудительного лишения собственника земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством». Во-первых, потому что не все нормы ст. 235 регламентируют «принудительное лишение собственника земельного участка». Во –вторых, при такой юридической конструкции даже профессиональный юрист затруднен в решении вопроса о том, какие из семи подпунктов (конфискация –ст.243 ГК РФ, национализация и др.) и двух абзацев можно применить к земельным отношениям.

Например, в подпункте 7 делается отсылка к пункту 4 ст.252 ГК РФ, определяющей несоразмерность имущества, выделяемого в натуре участнику долевой собственности, и его долю в праве собственности, выплату участнику долевой собственности остальным собственникам компенсации вместо выдела его доли в натуре.

Для прекращения права собственности на земельные участки при отчуждении его собственником делаются отсылки в ст. 235 ГК РФ на нормы ст. 293 ГК РФ, регулирующей прекращение права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение (использование его не по назначению, систематическое нарушение прав и интересов соседей, бесхозяйственное обращение с жильем, разрушение жилья), которые не приемлемы для прекращения прав на землю.

Вопрос о принудительном прекращении права собственности на земельный участок при отчуждении собственником принадлежащего ему на праве собственности земельного участка другим лицам и отказе собственника от права собственности на земельный участок должен быть исчерпывающим образом урегулирован Земельным кодексом РФ без отсылки к Гражданскому кодексу РФ.

Кафедра полагает, что для изъятия земельного участка, используемого с нарушением законодательства, применение ст. 295 ГК РФ недостаточно, так как она не охватывает полностью все случаи земельных правонарушений, за совершение которых возможно принудительное изъятие земельного участка. Из ст. ст. 45 и 46 (п.3 ч.2) необходимо слово «умышленно» исключить, так как в случае загрязнения и отравления земли ее надлежит изымать и при неосторожной вине.

Ст. 285 ГК РФ, к которой содержится отсылка в подпунктах 1 и 2 п.2 ст.45 Проекта, устанавливает два основания принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Речь идет о земельных правонарушениях, связанных с использованием земельного участка не по целевому назначению и использованием земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. В ст.285 ГК РФ данное земельное правонарушение квалифицируется как нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством.

Аналогичные отсылки содержатся и в п.4 ст. 45 Проекта, который предусматривает применение санкций к землепользователю и землевладельцу при совершении ими правонарушений, связанных с неиспользованием ими земельных участков для сельскохозяйственного производства либо для жилищного строительства по целевому назначению. Поддерживая в целом применение подобного рода санкций за совершенные правонарушения, кафедра считает, однако, что Земельный кодекс должен учитывать повышенную общественную опасность земельных правонарушений, когда сельскохозяйственные земли не используются по основному назначению сельскохозяйственными коммерческими организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами.

Применительно к этим землям должно быть восстановлено правило, закрепленное ранее в ст.39 ЗК РСФСР 1991 года и утратившее силу с 23 декабря 1993 года, но сохранившее юридическую силу до настоящего времени по Закону РСФСР «О крестьянских (фермерских) хозяйствах». Это означает, что землепользователь и землевладелец должен приступить к использованию сельскохозяйственных земель в течение одного года с момента предоставления им земельного участка, за исключением стихийных бедствий и иных форс- мажорных обстоятельств. В данном случае необходимы особые санкции: они должны быть установлены Земельным кодексом в отношении тех лиц, которые совершают соответствующие земельные правонарушения.

Проект ЗК не регулирует порядка прекращения права собственности на землю в порядке применения специальной земельной ответственности. Данный порядок должен быть закреплен в ЗК исчерпывающим образом, тем более, что этот вопрос по своей природе не является гражданско-правовым и ГК урегулирован недостаточно. ГК предусматривает прекращение права собственности без предварительного привлечения к административной ответственности, а Проект для несобственников предусматривает применение такого же порядка. Получается, что с этих позиций права собственников защищены хуже, чем права землевладельцев и землепользователей. Глава 17 ГК РФ содержит отсылки к земельному законодательству. Однако Проект ЗК оставляет без решения эти вопросы.

Кафедра считает также неприменимыми для регулирования прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком нормы ст.53 Проекта, в которой делается отсылка к ст.225 ГКРФ, устанавливающей режим бесхозяйной вещи. Относительно земли: нет и не может быть правового режима бесхозяйной земли, подобно бесхозяйному имуществу, право собственности на которое определяется судом (ст.225 ГК РФ). Если земельный участок оказался вне чьей-либо собственности, то он автоматически (без решения суда) презюмируется принадлежащим на праве собственности государству. В данном случае эта позиция должна быть мотивирована ссылками на п.2 ст.214 ГК РФ: «Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью».

В п.2 ст.53 Проекта следует исключить отсылку к ГК РФ, допускающему нахождение в течение одного года отказного земельного участка на учете, предоставив право органу местного самоуправления присваивать земельный участок незамедлительно: при письменном отказе- во внесудебном порядке, при ином отказе – в судебном.

П.1 ст.47 Проекта смешивает различные основания прекращения права безвозмездного срочного пользования земельным участком по решению лица, предоставившего земельный участок, либо по соглашению сторон. Юридическую конструкцию в данной норме необходимо сформулировать следующим образом: «Право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается по соглашению сторон , а также по решению стороны: 1) по истечении срока…», далее по тексту.

П.3 ч.1 ст. 49 Проекта по смыслу не связан с ч. 1 ст.49. Он предусматривает изъятие земельной собственности субъектов РФ или муниципальной собственности в случаях, предусмотренных законами РФ, что повлечет невозможность изъятия их земли для государственных нужд. Необходимо п.3 ст.49 сформулировать: «с иными обстоятельствами, предусмотренными федеральными законами, либо законами субъектов РФ».

Проект ЗК РФ подразумевает под реквизицией временное изъятие земельного участка (п.1 ст.51), что является смешением понятий реквизиции и временного занятия земельного участка. Такая трактовка понятия реквизиции в Проекте ЗК не согласуется с понятием реквизиции, содержащемся в гражданском законодательстве. Согласно ст.ст. 235 и 242 ГК РФ, реквизиция должна прекращать право собственности, а временное изъятие его не прекращает; кроме того, компенсация при реквизиции выплачивается не за пользование имуществом, а за само имущество. Возможность возврата имущества после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств не опровергает значения реквизиции как правопрекращающего факта, поскольку возврат имущества носит необязательный характер и при наличии определенных условий в нем может быть отказано.

Следует заключить, что из п.1 ст.51 Проекта слово «временно» необходимо исключить, поскольку понимание реквизиции как временного изъятия земли противоречит ее смыслу, ГК РФ, КоАП РСФСР, т.к. временное изъятие не прекращает права земельной собственности. В п. 6 ст.51 Проекта должна быть включена норма, предоставляющая собственнику право оспаривать решение о реквизиции или временном занятии земельного участка, так как ни при каких условиях закон не может ограничить право на судебное обжалование, не продиктованное конституционно значимыми целями (ст.55 Конституции РФ).

В ст.54 Проекта, регулирующей условия и порядок принудительного лишения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка, административный порядок изъятия участка следует заменить на судебный, за исключением случаев письменного согласия землевладельцев. Статья необоснованно допускает решение вопроса о принудительном прекращении земельных прав в отсутствие заинтересованных лиц.

О плате за землю и оценке земли

Особого внимания заслуживает Глава 10 «Плата за землю и оценка земли» Проекта ЗК РФ, в которой должны были бы быть заложены основы платности использования земельных участков в новых экономических условиях, способствующие эффективному налогообложению и увеличению доходов в бюджеты различных уровней. Однако анализ Главы 10 свидетельствует о том, что цели, ради которых подготовлен Проект ЗК РФ, в этой части регулирования земельных отношений не достигнуты.

Название главы содержит два разных экономических и правовых понятия (хотя и имеющие между собой определенную связь) и соответственно ему содержание главы состоит из двух статей: ст.65 «Платность использования земли» и ст. 66 «Оценка земли». Но платность использования земли предполагает урегулирование в нормах Проекта ЗК РФ форм платы за использование земельных участков, а также виды прав, на которых используются земельные участки и от которых зависит взимание различных форм платы за землю. Тогда как оценка земли — это один из основных элементов государственного земельного кадастра, являющегося инструментом государственного управления земельными ресурсами.

Проект ЗК РФ ограничивает формы платы за землю, провозглашая лишь земельный налог и арендную плату. Такой подход не отвечает современным реалиям создания системы экономического регулирования земельных отношений, управления земельными ресурсами и ведет к многочисленным негативными последствиям, главными из которых являются значительные потери доходной части бюджета.

Экономическая наука, основываясь на национальном 10-летнем опыте проведения земельной реформы и международном опыте, разработала и предлагает современную систему платежей за землю, гарантируя от их введения повышение социальной ориентации платы за землю и унифицирование земельных платежей. В настоящее время доминирующим в экономической науке является мнение о том, что система платежей за землю должна включать следующие составные части: блок постоянно действующего налогообложения за право пользования землей (земельный налог для собственников и пользователей землей; арендная плата для арендаторов земель государственной и муниципальной собственности); блок единовременных платежей (плата за приобретение прав на земельную собственность; плата за изменение целевого назначения земель; страховые сборы при страховании прав собственности и аренды земли; компенсационные выплаты на восстановление нарушенных земель, прежде всего сельскохозяйственных); блок сборов при сделках с земельными участками (платежи с доходов при купле-продаже земельных участков, при оформлении наследования, дарения, обмена и при других сделках; возвратные залоговые платежи); блок платежей за пользование земельной информацией и за землеустроительные услуги (сборы за пользование графической и статистической кадастровой информацией, платежи за землеустроительные услуги при сделках и операциях с землей); блок платежей по штрафным санкциям при нарушениях в сфере пользования земельными участками.

Проект ЗК РФ, регулирующий основные экономические отношения в России – земельные, обязан был учесть новейшие достижения экономической науки и практики в данной области и предложить новую систему платежей за землю в виде земельного налога, арендной платы, иных платежей и сборов. Новое же, вопреки ожиданиям, не появилось. Зато ликвидирована одна из «старых» форм платы за землю — нормативная цена земли, действующая в настоящее время для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, по наследству, дарении и других целей. Нормативная цена земли как показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости, была особенно востребована при сделках с земельными участками на протяжении всего периода проведения земельной реформы. Практика выявила как положительные, так и отрицательные ее стороны. Данный механизм нуждался в совершенствовании, но не в ликвидации. Если же исключили данный показатель, то должны были прописать в Проекте ЗК РФ новые показатели, влияющие на государственную стоимостную оценку земель.

Известно, что формы платы за землю определяются на базе государственной стоимостной оценки земли, экономической основой которой является рентный доход. Главное здесь – оценить природные свойства земли. На основе показателей государственной стоимостной оценки земель разрабатывается единая российская шкала максимальных ставок земельных платежей, которая утверждается федеральным законом.

Проект ЗК РФ вводит новые понятия: «кадастровая стоимость земли», «кадастровая стоимость земельных участков» и «кадастровая оценка земли» (п. 5ст.65, п.п.2 и З ст.66),— не давая их определений и не делая отсылки к конкретному нормативному правовому акту, в котором данные понятия будут определены. Действующее земельное законодательство РФ не содержит определений перечисленных выше понятий. Более того, разработчикам Проекта ЗК РФ должно было быть известно, что эти понятия были исключены из Проекта Федерального закона «О государственном земельном кадастре» при его рассмотрении в Государственной Думе.

При этом Проект ЗК РФ предусматривает, что кадастровая стоимость земельного участка зависит от рыночной стоимости земельного участка, а не от природных свойств земли. В нем не содержится и четких положений о рыночной и кадастровой стоимости земельного участка при его продаже. Только «для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земли». Иные же случаи, для которых устанавливается кадастровая стоимость земли, должны быть предусмотрены ЗК РФ или федеральными законами. Где же они? Пока их нет в данной главе Проекта ЗК РФ. Тем самым создается основа для коррупции. Чиновничьему аппарату в ряде случаев будет несложно проводить в жизнь узкие — групповые или ведомственные — интересы. То, о чем говорилось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации: «Не будет ни революций, ни контрреволюций»,— в отношении нормативно-правовой базы, сбывается на примере Проекта ЗК РФ. Правовая почва для сговора о продаже земли подготовлена.

Опыт многих государств свидетельствует о том, что продажа земельных участков по ценам, значительно более низким по сравнению со среднерыночными, может привести к открытию против продавца специальной процедуры расследования и привлечению к ответственности (США, Япония, Канада и др.). В России же «получится как всегда»: приватизация земель будет проводиться «по-чубайсовски», то есть земельные участки будут скуплены за копейки, государство получит мизерный процент налога с продаж, а затем только они будут проданы за огромные деньги. Последствия для общества и государства могут быть еще более печальными, чем от приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Представляется, что данная проблема должна быть преодолена в Проекте ЗК РФ. Но как бы то ни было, единственно достоверные сведения об оценке земель содержатся в системе государственного земельного кадастра. Поэтому если норма об оценке земель должна иметь место в Проекте ЗК РФ, то она должна находиться в ст.70 Главы 11, посвященной государственному земельному кадастру.

В Главе 10 также не учитываются нормы о различных объектах земельных отношений, предусмотренные в ст.6 Проекта ЗК РФ. По-видимому, нижайший юридический уровень данной нормы не позволил в последующих статьях о плате за землю и оценке земель Проекта единообразно оперировать землей как природным объектом и природным ресурсом (ее определение отсутствует) или земельным участком (определение не содержит признаков земельного участка). Поэтому, например, в первом абзаце п.3 ст.65 в аренду передаются земли (заметим, не земля, как предусмотрено в подп.1 п.1.ст.6), с которых взимается арендная плата, а в третьем абзаце данной же нормы уже размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. Подобные противоречия и терминологические вольности недопустимы.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что отсутствие в законопроекте большинства главных положений, составляющих основу системы платежей за землю, а также большое количество ошибок и неточностей в статьях, которые нашли отражение в законопроекте, делает невозможным его использование. Глава 10 Проекта ЗК РФ должна быть переработана полностью, начиная со структуры и содержания и заканчивая редакцией.

Государственное управление земельными ресурсами, мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр и контроль

В Проекте Земельного кодекса отсутствует раздел по планированию использования земель на разных уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном), не выявлена их взаимосвязь и приоритеты. Авторы констатируют, что «в кодексе разделены функции государственных органов, выступающих от имени собственников земельных участков, от функций в области управления использования и охраны земель, установлены виды и формы контроля за соблюдением земельного законодательства (Глава 13) » (с.2). На самом же деле в Проекте ЗК РФ управлению земельными ресурсами посвящены Глава 11 «Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр» и Глава 12 «Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)».

Анализ указанных глав показал, что данную проблему Проект ЗК РФ попытался урегулировать двумя группами норм. Первая группа — нормы, которые предусматривают полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в области земельных отношений (ст.ст.9 – 11). Заметим, что речь идет о полномочиях соответствующих субъектов земельных отношений, а не о функциях государственных органов и т.д., как это отмечается в Пояснительной записке.

Действительно, функционирование земельных ресурсов в новых экономических условиях ведет к необходимости уточнения полномочий субъектов земельных отношений. Проект ЗК РФ полномочия РФ в данной области разделяет. В одном случае, к полномочиям РФ относится государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра. Можно догадываться, что предпринята неуклюжая попытка, направленная на решение проблемы государственного управления «в области земельных отношений» независимо от того, в чьей собственности (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) земельные участки будут находиться.

Более того, четко не сформулирован объект государственного управления. На вопрос, что является в данном случае объектом государственного управления Российской Федерации, получаем ответ в подп.3 п.1 ст.9: «государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра». То есть объектом является «государственное управление в области осуществления государственных функций»? Следовательно, с одной стороны, объект государственного управления завуалирован в абстрактную формулировку «в области земельных отношений», а с другой стороны, перепутан (или подменен) функциями государственного управления земельными ресурсами.

В другом случае, к полномочиям РФ относится управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственности). Однако России, чтобы стать рачительным собственником земельных богатств, также надо знать количество и качество земель, разумно ими распоряжаться, проводя землеустройство, наблюдая за поддержанием качества земель, контролируя их рациональное использование и охрану. Возникает вопрос, чем система функций государственного управления земельными ресурсами РФ отличается от управления и распоряжения РФ земельными участками, находящимися в федеральной собственности? Ответа нет в Проекте ЗК РФ.

Путаницу же в регулировании важнейшего вопроса управления земельными ресурсами вносит нерешенный в Проекте ЗК РФ и затянувшийся в определенных кругах спор о соотношении земельного и гражданского права. Полемизировать можно, но не на уровне такого законопроекта, как ЗК РФ. Последствия могут быть разорительными для России, субъектов РФ и муниципальных образований. Помимо создания дорогостоящих государственных (федеральных) инструментов управления земельными ресурсам, формирования и содержания федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов по управлению земельными ресурсами, субъекты РФ и муниципальные образования будут вынуждены, выполняя требования ЗК РФ, создавать свои системы управления и распоряжения земельными участками, находящимися в их собственности.

В законопроекте также не удалось урегулировать полномочия субъектов РФ по государственному управлению в области земельных отношений. Например, неясно, что означает положение в п.1 ст.10 Проекта ЗК РФ: «К полномочиям субъектов РФ относятся …иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации»? Можно ли считать, что полномочия Российской Федерации по государственному управлению в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра (подп.3 п.1 ст.9) являются ее исключительными полномочиями? Тогда как быть с понятием «государственное управление»? «Государственное» — это не только для России, но и для ее субъектов, значимый правовой термин. Использовать его в законопроекте в старом понимании недопустимо.

Вторая группа — нормы, которые касаются инструментов управления земельными ресурсами (мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр (Глава 11), контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль) (Глава 12).

Мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр, государственный контроль за использованием и охраной земель общепризнаны как функции управления земельными ресурсам, как межотраслевые правовые институты и как институты земельного права. Их понятие, содержание и развитие коренным образом зависят от политических, экономических и правовых преобразований, происходящих в государстве. Поэтому, когда Президент России провозгласил курс на укрепление государственного единства и усиление власти, потребовалось обновление основ функций управления земельными ресурсами, особенно государственного управления, в условиях рыночной экономики на качественно новой законодательной основе. К сожалению, этого не произошло в Проекте ЗК РФ. В нем отсутствует новая система управления земельными ресурсами, в том числе государственного управления земельными ресурсами, в которой бы все ее элементы были тесно связаны друг с другом на научно обоснованной теоретической концептуальной основе управления земельными ресурсами и общей основе изложения правового материала. В Проекте ЗК РФ ярко прослеживается приспособление старой системы управления земельными ресурсами, в том числе государственного управления, к рыночным экономическим отношениям.

Во-первых, ЗК РФ провозгласил, что устанавливает «обязательные…требования к мониторингу земель, землеустройству, государственному земельному кадастру, государственному контролю за использованием и охраной земель…» (п.2 ст.2). Поэтому в последующих нормах ЗК РФ можно было ожидать стройную систему функций управления земельными ресурсами, в том числе и государственного управления, которая бы четко перечислила все функции управления и единообразно раскрыла понятие, цель, задачи и порядок каждой из них. Однако таких четких и единообразных норм не наблюдается.

Анализ названия Главы 11 и Главы 12 может свидетельствовать о перечне функций управления земельными ресурсами. Так, к функциям государственного управления земельными ресурсами Проект ЗК РФ относит государственный земельный кадастр и государственный контроль за использованием и охраной земель, а также иные функции государственного управления земельными ресурсами (подп.2 п.2 ст.67). Возникает вопрос, какие иные функции государственного управления земельными ресурсами имеет в виду Проект ЗК РФ, и где они в нем предусмотрены? Ответа на вопрос нет.

Если мониторинг земель (п.1 ст.67), землеустройство (п.1 ст.68) и государственный земельный кадастр (п.1 ст.70) имеют определения их понятий, то в отношении государственного контроля за использованием и охраной земель (п.2 ст.2) или государственного земельного контроля (подп.3 п.1 ст.9; ст.71) ограничились лишь провозглашением контрольной функции и возложением ее на «…специально уполномоченные государственные органы за соблюдением земельного законодательства, норм, правил и требований по охране и использованию земель…» (п.1 ст.71).

В Проекте ЗК РФ также не определены цели функций управления земельными ресурсами. Только однажды упоминается термин «цели» в п.3 ст.67, который предусматривает: «В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным»,— но можно только предполагать, каковы эти цели, поскольку они не определены. В результате складывается ситуация, когда нельзя эффективно осуществлять функции, например, государственного управления земельными ресурсами, если неизвестно, чего хотят достигнуть специально уполномоченные на то государственные органы. Отсутствие определения целей функций государственного управления земельными ресурсами привело к тому, что в Проекте ЗК РФ не удалось сформулировать задачи функции государственного управления. В ряде случаев задачи перепутаны с целями.

Если задачи мониторинга и землеустройства земель не совсем корректно (так как некоторые из них по сути таковыми не являются), но все-таки названы (причем, в одном случае они пронумерованы – их три (ч.2 ст.67), в другом — не пронумерованы (ч.2 ст.68), то задачи государственного земельного кадастра и государственного земельного контроля не определены. А ведь данные положения влияют на формирование специально уполномоченных государственных органов для реализации функций государственного управления земельными ресурсами.

Недостаточное правовое регулирование основных положений управления земельными ресурсами сказывается и на уровне правового регулирования порядка его осуществления. Проект ЗК РФ для мониторинга земель не предполагает вообще какого-либо порядка его ведения. Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (п.7 ст.69), порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается федеральным законом о государственном земельном кадастре (п.3 ст.70), а государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п.2 ст.71).

Во-вторых, сами функции управления земельными ресурсами, в том числе и функции государственного управления, нуждаются в новом осмыслении с позиций земельного права. Предметом регулирования ЗК РФ должны быть рыночные экономические земельные отношения, и инструменты управления должны быть земельные. Так, мониторинг земель излагается в Главе 11 Проекта ЗК РФ с позиций предмета экологического права, а не земельного. Мониторинг земель должен стать и является фактически таковым по сути составной частью государственного контроля за использованием и охраной земель как функции государственного управления земельными ресурсами. Ничего не изменилось и в регулировании землеустройства как мероприятий, направленных на осуществление определенных землеустроительных действий (ст.ст.68,69). Тогда как в новых экономических условиях разграничения государственной собственности на землю землеустройство не должно оказаться вне рамок функций государственного управления земельными ресурсами, не должно стать частной лавочкой.

В-третьих, Главы 11 и 12 содержат множество противоречий, коллизий, терминологических вольностей. Некоторые из них уже были отмечены выше, но приведем еще наглядный пример: п.2. ст.2, подп.2 п.2 ст.67 предусматривают государственный контроль за использованием и охраной земель. Тогда как Глава 12 Проекта ЗК РФ носит название «Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)», в которой уже провозглашен государственный земельный контроль.

Этот перечень примеров можно было бы продолжить. Но вывод ясен: невозможно использовать предложенную в Проекте ЗК РФ правовую основу для управления земельным ресурсами в условиях разграничения государственной собственности на землю. Она имеет прежнюю концептуальную основу, повторяет недостатки, выявленные практикой на протяжении десяти лет проведения земельной реформы. В Проекте ЗК РФ не удалось урегулировать управление земельными ресурсами как объектом уникальным, многофункциональным и структурно сложным. Отсутствует взаимосвязь в управлении земельными ресурсами на федеральном, субъектов РФ и муниципальном уровнях. Это будет являться тормозом в комплексной реализации единой государственной земельной политики. Только такой подход к регулированию данных земельных отношений позволил бы обеспечить решение сложных задач в данной области. Управление земельными ресурсами, в том числе государственное управление, нуждается в новой научно обоснованной Концепции управления земельным ресурсами, утвержденной Правительством РФ. В ней должны быть проанализированы и вскрыты основные проблемы правового обеспечения управления земельными ресурсами и, основываясь на национальном и международном опыте, предложены пути их решения в ЗК РФ.

В ст.55 Проекта должен быть закреплен исчерпывающим образом порядок изъятия (выкупа) земельного участка для государственных либо муниципальных нужд без отсылок к Гражданскому кодексу РФ. Данный вопрос по своей правовой природе является земельно-правовым и, кроме того, Гражданский кодекс решает этот вопрос недостаточно (не называет органов, принимающих решение об изъятии, не устанавливает процедуру выбора земельного участка и т.д.).

Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства, защита прав на землю, рассмотрение земельных споров, ответственность за земельные правонарушения

Вызывает сомнение правильность формулировки, содержащейся в п. 1 ст. 74 Проекта, гласящей: «Лица, виновные в совершении земельных правонарушений несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством». Такую ответственность несут далеко не все «лица», а лишь граждане.

Необоснованно упущена материальная ответственность должностных лиц и работников предприятий и организаций, виновных в совершении земельных правонарушений, по трудовому законодательству. В Проекте ЗК предусмотрена лишь дисциплинарная ответственность должностных лиц и работников, виновных в совершении земельных правонарушений (ст. 75). Необходимо восполнить этот пробел, что соответствовало бы и действующему законодательству, и практике его применения.

Необходимо обстоятельно урегулировать ответственность юридических лиц, которая в Проекте неосновательно сведена лишь к их обязанности возместить причиненный вред (ст. 76), что не соответствует действующему законодательству. Юридические лица, помимо возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, несут также в соответствующих случаях административную ответственность в виде штрафов, что уже давно предусмотрено нашим законодательством. Отменять такую форму ответственности за земельные правонарушения, особенно в условиях рыночной экономики, нет никаких оснований. В данной статье Земельного кодекса следует более четко разграничить ответственность за земельные правонарушения граждан и юридических лиц.

Большинство положений Проекта носят декларативный характер, являются неконкретными, не работающими и противоречивыми. Противоречия имеются как в содержании положений одной статьи, так и между разными статьями и главами.

Например, в Главе 8 «Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд» и в Главе 9 «Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров» эти противоречия выражаются в следующем. В Проекте Земельного кодекса сохранен разный порядок проводки и использования средств потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства (в первом случае средства поступают в бюджет, во втором — в лесхозы) при одинаковой природе их возникновения.

В Проекте отсутствует гарантия по возведению равноценных изъятым жилых, производственных и иных зданий, строений и сооружений, что имеется в действующем законодательстве. Кроме этого, гарантия по выделению, взамен изымаемого, равноценного участка снимается следующей статьей, где собственнику земельного участка по усмотрению чиновника вместо земельного участка может быть возмещена рыночная стоимость. Строгий регламент применения этой нормы не прописан, что приведет к произволу.

П.2 ст. 57 предусматривает, что убытки собственникам возмещаются лишь в случаях, предусмотренных подпунктами 2, 3, 4 пункта 1 данной статьи, что противоречит всем остальным пунктам данной статьи, а также нормам ст. 56 Проекта. При буквальном толковании норм данной статьи (бюрократы умеют это делать очень хорошо), следует вывод, что собственник, при изъятии у него земельного участка для государственных и муниципальных нужд, лишен права возмещения ущерба в полном объеме причиненных ему убытков, включая упущенную выгоду.

Кафедра полагает, что п. 2 ст. 57 должен быть полностью исключен, а п. 1 ст. 57 должен быть записан в следующей редакции: «Возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду, подлежат убытки, причиненные собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и субарендаторам земельных участков», – и далее по тексту.

П.1 ст. 60 Проекта противоречит ст. 61, так как предусматривает возможность восстановления нарушенного права только в случаях признания судом, арбитражным судом недействительным правового акта, повлекшего нарушение права на земельный участок. Это положение является неполным и должно быть записано в следующей редакции: «1) признание судом, арбитражным судом недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта, не соответствующего закону или иным правовым актам, повлекшие нарушение права на земельный участок», — далее по тексту.

П. 4 ст. 63 Проекта противоречит подпункту 1 пункта 1 ст. 63 и ущемляет права собственника земельного участка. П. 1 ст. 63 предусматривает выделение лицу, у которого изымается земельный участок, равноценного земельного участка, только по его желанию. Тогда как п. 4 этой же статьи, предусматривающей возможность возмещения рыночной стоимости земельного участка, когда бесплатное предоставление в собственность равноценного земельного участка не состоялось, такую необходимость в получении согласия у собственника на это возмещение не предусматривает. Это ущемляет права собственника земельного участка и позволяет недобросовестным и нечистоплотным чиновникам навязывать собственнику неблагоприятные для него условия изъятия земельного участка. Представляется, что п. 4 ст. 63 должен быть записан в следующей редакции: «Собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд, наряду с гарантиями, предусмотренными пунктами 1 и 2 настоящей статьи, только с его согласия должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не был предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок».

Самым главным замечанием по этим двум главам является то, что по двум важным разделам регулирования земельных правоотношений предусмотрено всего лишь 8 статей: две статьи в Главе 8 и шесть статей в Главе 9. Глава 17 ГК РФ, вступившая в силу 16 апреля 2001 г., содержит больше статей, регулирующих подобные правоотношения.

Относительно статьи 64 «Рассмотрение земельных споров» можно отметить, что она состоит из трех фраз, умещенных в трех строчках. Здесь предусмотрена возможность рассмотрения земельного спора в суде, арбитражном суде или в третейском суде. Однако не дается понятие земельного спора, не определена подведомственность и подсудность земельных споров и т.д.

Определяя, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке (п. 1 ст. 64), в целом Проект кодекса направлен на ущемление прав собственников земли, землевладельцев, и землепользователей. ЗК РСФСР 1991 г. в этом плане выглядит куда более конкретным и прогрессивным.

3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

Абсолютно неприемлема Глава 14 «Земли сельскохозяйственного назначения», которая открывает «Особенную часть» Проекта. Она ни в коей мере не решает задачу определения основных параметров и особенностей правового режима этой важнейшей категории земель страны, что следует из предназначения Особенной части данного закона

Вместо четырех глав с четырнадцатью статьями Земельного кодекса 1991 года, раскрывающих целевое назначение сельскохозяйственных земель, порядок предоставления, формы собственности и титулы землепользования в разрезе каждой категории субъектов земельного права, Проект содержит всего лишь одну главу с шестью статьями, из которых две отсылочные, (ст.ст. 81-82), а третья (ст.80) посвящена фонду перераспределения земель, который практически не существует и в формировании которого в перспективе нет никакой необходимости.

Фонд перераспределения, по сравнению с действующим порядком, формируется только за счет весьма ограниченных источников поступления. Это может привести к пересмотру действующего положения по его формированию. Целесообразнее вообще отказаться от фонда перераспределения и передать его сельскохозяйственным коммерческим организациям и фермерским хозяйствам на соревновательной основе (конкурс), а оставшиеся нераспределенными земли фонда перевести в земли запаса, каковыми они по своей сути и являются. Приватизация по двум каналам — за плату и бесплатно — мешает формированию земельного рынка и уже привела к коррупции чиновников, плата за бесплатную приватизацию попадает вместо бюджета бюрократам, предоставляющим земельные участки. Тем более, что абсолютное большинство граждан и крестьян уже получили бесплатно земельные участки.

И остальные три статьи Главы 14 Особенной части Проекта не получились. В ст. 77 «Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения» дано неверное определение земель сельскохозяйственного назначения как земель за чертой поселений, предоставленных для нужд сельского хозяйства, а также предназначенных для этих целей.

Это определение не охватывает многомиллионные земли сельскохозяйственного назначения, составляющие приусадебный фонд сельских поселений и малых городов и используемых для ведения личного подсобного хозяйства, а также территориальной зоны сельскохозяйственного использования в городских поселениях (ст.85), которые согласно п.11 ст.87 Проекта используются в целях ведения сельского хозяйства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральным планом поселения и правилами землепользования и застройки. В связи с этим зону сельскохозяйственного использования, обозначенную в ст. 85 как самостоятельную, нельзя рассматривать как единственную территорию сельскохозяйственного использования. Отпадает в связи с этим и необходимость специального выделения в законе зоны жилищной застройки с приусадебным фондом сельскохозяйственного назначения. Поэтому п.1 ст.85 о территориальном зонировании, очевидно, следовало бы сформулировать дифференцированно, с выделением сельских поселений и поселков городского типа.

Название ст. 78 « Использование земель сельскохозяйственного назначения» неадекватно отражает ее содержание, так как в действительности в ней идет речь о субъектах права землепользования. Из системы этих субъектов необоснованно исключены несельскохозяйственные предприятия, имеющие в качестве производственных подразделений сельские подсобные хозяйства.

Ст. 81, посвященная вопросам предоставления земель для ведения крестьянского хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства, содержит лишь отсылку к соответствующим специальным законам, хотя новый закон о крестьянском хозяйстве еще не принят, а действующий закон о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях далеко не совершенен, многие его нормы спорны.

Но дело не только в этом. Кодекс должен закреплять все основные правила, которые в специальных законах лишь детализируются, конкретизируются и развиваются.

То же можно сказать и о ст.82 Проекта, которая условия предоставления земель юридическим лицам всех организационно-правовых форм относит к регламентации будущего закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Можно согласиться с включением именно в данную главу статьи, гарантирующей использование сельскохозяйственных земель по их назначению путем запрета изъятия земель более высокого качества и наиболее ценных земель опытных хозяйств научно-исследовательских и образовательных учреждений для несельскохозяйственного использования. Однако посвященная этому вопросу ст.79 («Особенности использования сельскохозяйственных угодий»), в которой использованы нормы ст.24 ЗК РСФСР 1991 г., ухудшает ее юридическую конструкцию не только по построению норм, но и по их содержанию. Вместо жесткого запрета изъятия особо ценных земель Проект предусматривает лишь право субъектов РФ включать эти земли в состав земель, «использование которых для других целей не допускается».

Из сказанного видно, что институт правового режима земель сельскохозяйственного назначения, как важнейшей категории земель, традиционно находящейся на первом месте в земельном законодательстве, по существу отсутствует в Проекте. А данный институт должен охватывать вопросы направления использования земель, субъектный состав землепользователей, порядок и условия предоставления земель, титулы землепользования, права и обязанности землепользователей, особенности и гарантии использования сельскохозяйственных земель по их назначению.

Попытка разработчиков Проекта отослать регулирование важнейших вопросов в области сельскохозяйственного землепользования к предполагаемому федеральному закону об обороте сельскохозяйственных земель и к законодательству субъектов РФ означает не что иное, как уход от решения актуальной проблемы – наделения сельскохозяйственных предприятий всех организационно- правовых форм как негосударственного типа, так и унитарных правами землепользования , позволяющими стабилизировать и нормально развивать производство сельскохозяйственной продукции с применением основ научной агрономии, немыслимой без рациональных севооборотов, с внедрением высоких технологий как необходимого экономического атрибута ХХ1 века.

Правовой режим земель поселений

Глава 15 законопроекта «Земли поселений», не в лучшем варианте, содержит выдержки из Градостроительного кодекса РФ (хотя в перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в случае принятия ЗК РФ Градостроительный кодекс не включен).

Так, в п.4 ст. 84 Проекта изменяется порядок утверждения и изменения черты городов Москвы и Санкт-Петербурга – вместо Правительства РФ эта функция возлагается на федеральный законодательный орган. В п. 8 ст. 85 в числе зон инженерной и транспортной инфраструктур отсутствуют коммуникационные системы и необходимость обеспечения требований «в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами, правилами застройки».

В прежнем ЗК РСФСР вполне обоснованно имелась ст. 73, в которой четко обозначен для данной категории земель приоритет генерального плана, с конкретизацией его в Проектах планировки и застройки.

Ст. 73 ЗК РСФСР 1991 г., регулирующая использование земель городов, поселков, сельских населенных пунктов, предусматривает, что указанные земли используются в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки. Генеральные планы (проекты планировки и застройки) городов, поселков, сельских населенных пунктов определяют основные направления использования земель для промышленного, жилищного и иного строительства, благоустройства и размещения мест отдыха населения. Планы земельно-хозяйственного устройства городов и поселков определяют основные направления использования не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель города. Порядок использования указанных земель определяется законодательством РСФСР, а в республиках, входящих в состав РСФСР, — законодательством этих республик.

В данном случае речь идет о порядке использования земель сельскохозяйственного назначения и других угодий; природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; лесов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения и др.

Приведенные выше законоположения целесообразно привести в соответствие с Конституцией РФ, действующим градостроительным и земельным федеральным законодательством и включить их в проектируемый Земельный кодекс.

П. 3 ст. 83 Проекта — «Понятие земель поселений» предусматривает возможность изъятия (выкупа) для государственных или муниципальных нужд под застройку. Неясно, почему эта норма включена в данную статью? В самой первой статье идет речь об изъятии земель, как будто она уже вся находится в собственности у физических и юридических лиц и предназначена под застройку и ее нужно выкупать соответствии с генеральными планами городов и иных поселений, правилами землепользования и застройки.. Другими словами разработчики, открывшие дорогу для продажи городских земель, четко видели «перспективу» своего творения. Чтобы построить федеральный объект, государству придется вначале выкупить земельный участок у собственника.

В то же время отсутствует норма о том, что все земли в пределах черты поселений находятся в сфере управления администрации этих поселений, а не министерств и ведомств, в чьем подчинении находятся, например, предприятия промышленности, транспорта, расположенные на землях специального назначения.

Ст. 85 Проекта скопировала ст.40 Градостроительного кодекса (в нем перечисляются виды территориальных зон). Проект назван «Состав земель…» и сформулирован менее удачно, чем ст.71 ЗК РСФСР. Непонятно, почему из земель особо охраняемых территорий взяли только рекреационные земли. Нет земель общего пользования, земель, занятых лесами, а в городах – городскими лесами. Имеющиеся два пункта (производственная зона и рекреационная) не охватывают всех земель, указанных выше. Тем более, как следует из п. п. 10 и 12, такие «зоны могут выделяться». Данная статья не содержит правил об ограничениях на использование территорий в ряде зон, перечисленных в Градостроительном кодексе РФ в ст. 37: зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон; зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно – санитарной) охраны; санитарные, защитные и санитарно – защитные зоны; водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы; зоны санитарной охраны источников водоснабжения; зоны залегания полезных ископаемых; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия; зоны с экстремальными природно – климатическими условиями; иные зоны, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Законопроект содержит поверхностную характеристику территориальных зон. Здесь не выявлены особенности правового режима земель каждой из них. Говоря о жилой зоне, необходимо закрепить целевое назначение данных земель и обеспечить надлежащую эксплуатацию данных объектов. С учетом этого и должны определяться размеры земельных участков. В зависимости от класса экологической опасности должна устанавливаться защитная зеленая зона. Особенность рекреационной зоны – запрещение любой деятельности, противоречащей целевому назначению этих земель, а всякое строительство (в том числе и соответствующее этому назначению) должно осуществляться по особому разрешению администрации поселения под контролем представительных органов и т.д.

В Проекте не нашел также отражения правовой режим зон специального назначения, выделенных для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений. Неопределенным также оказался правовой режим зон военных объектов и иных зон режимных территорий.

Правовой режим земель спецназначения и особо охраняемых территорий

Неопределенным является правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания и иного специального назначения. Возникает немало вопросов относительно того, кто и в каком порядке признает землями промышленности и иного специального назначения земельные участки, расположенные за пределами черты поселений и используемые или предназначенные для осуществления специальных задач. Если авторы ставили своей задачей осуществление только кодификации, тогда необходимо либо дать отсылку к соответствующему действующему закону, либо урегулировать этот вопрос в самом Земельном Кодексе.

В п.2 ст. 87 установлено, что особенности правового режима земель специального назначения учитываются при проведении территориального зонирования. Однако и здесь остается много неопределенностей: неясно, в частности, что необходимо учитывать, какие действия необходимо выполнить при проведения зонирования, чтобы «учесть» особенности правового режима? Никаких критериев или процедур законопроект по этому поводу не устанавливает. Между тем, без точных разъяснений на этот счет требование о проведении зонирования никакого значения для регулирования земельных отношений не имеет.

В п. 3 этой же статьи предусматривается, что «в составе земель промышленности… могут устанавливаться охранные… зоны с особыми условиями использования земель». Неясно, однако, с чем связано использование сослагательного наклонения «могут». Означает ли это, что могут и не устанавливаться? Если да, то при каких условиях могут, а при каких не могут? Кроме того, предусмотрено, что в границах таких зон «может быть введен» особый режим использования…, ограничивающий или запрещающий …» отдельные виды деятельности. Сослагательное наклонение опять же заставляет думать о двух вариантах: может быть введен, а может быть и не введен. Не говоря уже о том, что в каждом случае предусматривается, что земли транспорта могут предоставляться для размещения искусственных внутренних водных путей, под которыми, вероятно, понимаются каналы. И в соответствии с водным законодательством искусственные водоемы (каналы, водохранилища) являются водными объектами, а, соответственно, дно и прилегающие берега землями водного фонда. Неясно в связи с этим, какие могут быть созданы условия для строительства водного транспорта и как должно осуществляться по правилам п.7 ст.90 Проекта резервирование земель для указанных целей?

П.3 ст.95 содержит противоречивые положения. С одной стороны, деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов, запрещается, а с другой- на «специально выделенных участках частичного хозяйственного использования»… все же допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность.

В ст.100 появляется новый вид земель особо охраняемых территорий – особо ценные земли. В содержащийся здесь перечень земель почему- то включаются животные, что вряд ли можно признать землями. В итоге, в таком основополагающем документе следует дать юридические определения, хотя бы по основным понятиям. Прежде всего, это касается понятия «земля» с тем, чтобы граждане знали, на что собственно распространяется их право, скажем, в собственности при приобретении земельного участка.

Таких несогласованных положений содержится большое множество. Проще написать новый текст, чем исправлять обилие непродуманных, легкомысленно сформулированных положений чрезвычайно важного фундаментального закона. Принятие Земельного кодекса в таком виде опять на многие годы оставит российское общество в условиях правового хаоса, без защиты закона.

Правовой режим земель лесного и водного фонда

Вызывает принципиальное возражение закрепленное в Проекте ЗК РФ определение земель лесного фонда, содержащееся в ст. 101. За основу его взяты положения статей 7-8 ЗК РФ, отражавшие ведомственные интересы бывшей Федеральной службы лесного хозяйства России. Основная цель, которая преследовалась при этом,— узаконить «подведомственность» земель лесного фонда названной службе, а отнюдь не интересы охраны покрытых лесом земель, предназначенных для его восстановления, и нелесных земель, предназначенных для ведения лесного хозяйства. Напрашивается вопрос, а разве на землях (лесных и нелесных), переданных в ведение Министерства обороны (4,8 млн. га) функционирующими там военлесхозами, не ведется лесное хозяйство? У кого может вызвать сомнение, что в лесах, расположенных в границах черты поселений городов, поселков, также ведется лесное хозяйство, причем на более высоком лесотехническом уровне. Стало быть, не цели (ведение лесного хозяйства) должны определять понятие земель лесного фонда, а их принадлежность (с точки зрения управления).

Поэтому вместо слов о том, что они предназначены для нужд лесного хозяйства, нужно указать: «обслуживавшие нужды лесного хозяйства и находящиеся в ведении специально уполномоченных органов управления лесным хозяйством».

Что касается положений, касающихся вопросов перевода земель лесного фонда в земли других категорий и их изъятия из земель лесного фонда (п.3-4 ст.101 Проекта Земельного кодекса РФ), то надо признать, что они не соответствуют положениям ст. 63 Лесного кодекса РФ и Постановлению Правительства РФ «О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда» от 19 сентября 1997 года № 1200, дополняющим положения ст.63 Лесного кодекса РФ.

Так, согласно п.4 ст.101 Проекта ЗК РФ, перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 Проекта ЗК РФ, который определяет, что перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, – Правительством Российской Федерации.

Перевод лесных земель в нелесные осуществляется в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, когда эти земли остаются землями лесного фонда; и в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, т.е. в земли иных категорий.

Статья 63 Лесного кодекса предусматривает порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда. Данный перевод и изъятие осуществляются:

в лесах первой группы – Правительством Российской Федерации по представлению органа государственной власти субъекта Российской Федерации, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством;

в лесах второй и третьей групп – органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению соответствующего территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством.

Вышеуказанное несоответствие земельного и лесного законодательства может привести к возможности выбора наиболее выгодного варианта для стороны заинтересованной и нежелательным последствиям при применении его на практике. Такая альтернатива затрудняет принятие правильного решения при разрешении споров по данным вопросам в судебном порядке.

Примером, показывающим сложность рассмотрения споров по делам, связанным с переводом лесных земель в нелесные, может послужить гражданское дело, неоднократно рассматривавшееся Верховным Судом РФ, по заявлениям Злотниковой Т.В., Лебедева К.Е., Смолянко И.В. и других граждан о признании недействительными ряда распоряжений Правительства РФ о разрешении перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы.

Вызывает замечание и содержательная сущность определения понятия «земли водного фонда», данная в ст. 102 Проекта. Абсолютно необъяснимо, по каким причинам из содержания данного понятия выпали такие составные (весьма значимые по охвату территории) земли, каковыми являются «водоохранные зоны» и «прибрежные защитные полосы», которые играют определяющую роль в деле обеспечения охраны вод от загрязнения, засорения и истощения. В состав какой категории тогда входят эти земельные территории, от состояния которых зависит охрана водных объектов?

О так называемой Специальной части Проекта ЗК РФ

Представляется целесообразным изменить наименование части третьей Проекта Земельного кодекса РФ «Специальная часть». Данный термин давно известен в теории земельного права, им, как правило, обозначается зарубежное земельное законодательство. Дублировать или изменять значение этого термина нет каких-либо оснований. В этой связи представляется целесообразным назвать эту часть ЗК РФ аналогично тому, как это сделано в Лесном и Водном кодексах Российской Федерации, — «Заключительная часть».

О составе участников обсуждения Проекта ЗК

В обсуждении законопроекта на расширенном заседании кафедры аграрного и экологического права 14 мая 2001 г. участвовали: Президент Российской ассоциации частных землемеров В. В. Алакоз; доктор экономических наук, член-корр. РАН, профессор Российской академии государственной службы при Президенте РФ А. М. Емельянов; доктор экономических наук, директор Научно-исследовательского института земельных отношений В. Р. Беленький; заведующий сектором экономических проблем НИИ теории архитектуры и градостроительства А. С. Эпштейн; Руководитель Программы Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, кандидат экономических наук Е. В. Иванкина; заведующий кафедрой аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор Г. Е. Быстров; доктор юридических наук, профессор Б. Д. Клюкин; доктор юридических наук, профессор М. И. Палладина; доктор юридических наук, профессор Н. Н. Веденин; доктор юридических наук, профессор И. О. Краснова; профессор Р. К. Гусев; кандидат юридических наук, доцент О. В. Карамышева; кандидат юридических наук, доцент М. С. Пашова; кандидат юридических наук, доцент В. М. Дикусар; кандидат юридических наук, доцент Т. С. Бакунина; кандидат юридических наук, доцент О. Н. Константинова; кандидат юридических наук Н. О. Ведышева; кандидат юридических наук Е. Л. Максимов; начальник Юридического управления Московского городского земельного комитета Правительства г. Москвы, кандидат юридических наук В. В. Солдатенков; руководитель Южного территориального агентства Московского городского комитета по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кандидат юридических наук А. В. Дмитриев; главный специалист Правового управления Министерства природных ресурсов РФ М. В. Дудиков; аспирант МГЮА А. В. Бабанов.

Общая оценка Проекта Земельного кодекса Российской Федерации

Оценивая отрицательно в целом Проект Земельного кодекса Российской Федерации, разработанный группой юристов Московского государственного университета с участием специалистов Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и Росземкадастра и направленный Правительством Российской Федерации 25 апреля 2001 г. в Государственную Думу Российской Федерации Федерального Собрания, кафедра аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии приходит к выводу о том, что данный законопроект подлежит отклонению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации ввиду его противоречий многим положениям Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, особенно по вопросам частной собственности на землю, поземельных прав и свобод человека и гражданина, защиты форм земельной собственности, свободы земельного оборота, разграничения федеральной, региональной и муниципальной земельной собственности, отграничения прав сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьян на землю.

Решение кафедры аграрного и экологического права МГЮА принято единогласно (Протокол № 9 от 14.05.2001 г.).

В следующем номере журнала предполагается опубликовать мнения остальных участников обсуждения законопроекта .

Контактный телефон:
7 (095) 384-5426
Быстров Григорий Ефимович

Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"