Черные дыры в Российском Законодательстве 2001'1

Home Поиск Издания Контакты k-press.ru


Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

Правовое регулирование права граждан на экологическую информацию в российском и зарубежном законодательстве

Карху О.С., аспирант кафедры аграрного и экологического права, Дубовик О.Л., д.ю.н., проф.
Московская городская юридическая академия

Основные права и свободы граждан являются неотъемлемой частью современного демократического государства. Среди них особое место занимает право граждан на экологическую информацию, поскольку именно возможность доступа граждан к экологически значимой информации определяет уровень развития демократических институтов государства, степень доверия в отношениях между гражданами и государственными структурами. Информированность общественности повышает уровень правосознания людей, способствует более глубокому пониманию экологических проблем и непосредственному участию в их решении. Как было отмечено в Экологической программе для Европы, принятой в Софии (23 - 25 октября 1995 г.), информация о состоянии окружающей среды помогает принимать решения в отношении политики и приоритетов, способствует осуществлению мониторинга и контроля, а также обеспечивает открытость. Развитие и расширение сотрудничества в области осуществления природоохранной политики зависит от повышения качества данных и степени их достоверности.

Конституция РФ провозглашает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29). Более того, ст. 42 устанавливает право граждан на получение конкретного вида информации, т.е. на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Законодатель устанавливает также обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ). Указанные конституционные положения получили развитие в специальном экологическом законодательстве. Так, статьи 12 и 13 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.91 г. устанавливают право граждан и общественных экологических объединений требовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране. В Законе РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94 г. провозглашается гласность и открытость информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также о деятельности федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в этой области. По Закону РФ «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 г. граждане и общественные организации имеют право получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы информацию о результатах поведения экспертизы. Аналогичные нормы установлены в ст. 8 Закона РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.99 г., ст. 23 Закона РФ «О радиационной безопасности населения» от 9.01.96 г., в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 2.0.93 г. (ст. 19) и рядом других актов. Следует заметить, что вопросы доступа граждан и общественных объединений к экологической информации отражены в нормах практически всех нормативно-правовых актов законодательства в области охраны окружающей среды. Такое положение вещей основано на установленном в российском законодательстве запрете ограничивать доступ к подобной информации. Так, Закон РФ от 21.06.93 г. «О государственной тайне» в ст. 7 перечисляет сведения, которые не подлежат засекречиванию. Среди них – данные о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях, о состоянии экологии, санитарии. Далее, в соответствии с п.3 ст. 10 Закона РФ от 20.02.95 г. «Об информации, информатизации и защите информации», запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом. Информация экологического характера также не может быть предметом коммерческой или служебной тайны. Основной вопрос заключается в том, что относится к экологической информации (по законодательству открытой и доступной), а какие сведения являются секретными либо носят ограниченный характер доступа. Обратимся к нормам законодательства. Всеобщая декларация прав человека в п. 2 ст. 29 устанавливает, что при осуществлении своих прав и свобод человек может подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно в целях обеспечения безопасности, должного признания и уважения прав и свобод других людей и удовлетворения требований морали, общественного порядка и общественного благосостояния в демократическом обществе. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод вводит, наряду с обозначенными, дополнительные ограничения информационных прав в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. Исходя из положений Конституции РФ (ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55) можно заключить, что к основаниям ограничения прав граждан на информацию относится защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Применительно к экологической информации наиболее проблематичным моментом представляется ограничение информационных прав в интересах безопасности государства, поскольку Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. выделяет, наряду с государственной, также экологическую и иные виды безопасности. К основным объектам безопасности Закон относит личность, ее права и свободы. Таким образом, с одной стороны необходимо обеспечить реализацию права граждан на экологическую информацию, с другой стороны - соблюсти интересы безопасности государства. Данная проблема противоречия «секретность – экологическая открытость» нашла отражение в статье А.В.Яблокова, где отмечается, что наиболее остро эта коллизия проявляется в двух областях: в области ядерной и радиационной безопасности и в области химического и биологического оружия. В статье конкретного определения экологической информации не дано, но, тем не менее, предложена модель решения этого противоречия, реализация которой ставится в зависимость от выполнения двух условий:

  1. экологи должны признать, что экологическая информация в определенной части может быть секретной, и не настаивать на безусловном открытии всей информации, которая может иметь экологический характер;

  2. военные должны признать, что национальная безопасность сводится не только к обороне страны от внешнего потенциального противника, но включает не менее важную экологическую составляющую, и рассматривать экологов не как врагов, а как союзников в обеспечении национальной безопасности в широком смысле слова.

Приемлемое решение может быть принято экспертно путем тщательного анализа приоритетов и ответа на вопрос, что опаснее, причем автор напоминает, что в демократическом гражданском обществе на первом месте должны стоять проблемы обеспечения безопасности личности, потом – общества, и лишь потом – государства. Именно в таком порядке эти приоритеты зафиксированы в Конституции РФ. Для обозначения четкой границы между открытостью и секретностью необходимо дать законодательное определение экологической информации и установить исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в предоставлении запрашиваемой информации.

В настоящий момент в российском законодательстве отсутствует понятие экологической информации, поэтому многие ученые обращаются либо к общему определению информации, либо к зарубежному законодательству. Так, в соответствии со ст. 2 Закона «Об информации, информатизации и защите информации» информация - это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. На основе этого закона Боголюбов С.А. определяет экологическую информацию как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях и процессах, имеющих значение для охраны окружающей среды, экологической безопасности, охраны здоровья граждан и т.д., независимо от формы их представления. Представляется, что подобная дефиниция, с одной стороны, несколько узка, поскольку из сферы правового регулирования выпадает деятельность, приводящая к негативным изменениям в окружающей среде, а также деятельность, направленная на охрану природы. С другой стороны, формулировка «имеющих значение» носит явно оценочный характер и является слишком неопределенной. Под нее фактически можно подвести любые сведения.

Некоторые авторы рассматривают экологическую информацию в контексте обеспечения экологической безопасности как составной части национальной безопасности России. Например, Серов Г.П. предлагает понимать под информацией о состоянии экологической безопасности сведения (данные):

Правовое регулирование доступа к информации о состоянии экологической безопасности ставится в зависимость от двух факторов: гарантированность права граждан на ее получение, а с другой стороны – соблюдение требований по обеспечению информационной безопасности (по сохранению государственной, военной, служебной, коммерческой тайны).

Проблема обеспечения реализации гражданами их права на получение информации о состоянии окружающей среды широко дебатируется и в европейских странах, где наблюдается тенденция к большей прозрачности отношений между государством и обществом. Рассмотрим некоторые примеры. 7 июня 1990 г. Советом Европейского Сообщества была принята Директива «О свободе доступа к информации об окружающей среде» (90/313/ЕЭС), в соответствии с которой информация об окружающей среде, или иначе - экологическая информация - определяется как любая доступная информация в письменной, визуальной, акустической или фиксирующей факты форме о состоянии воды, воздуха, почв, фауны, флоры, земли и естественных ресурсов, а также о деятельности (включая деятельность, вызывающую такое неприятное явление, как шумы) или мероприятиях, оказывающих неблагоприятное воздействие на окружающую среду (либо способных воздействовать на нее таким образом), или о деятельности и мероприятиях, нацеленных на защиту окружающей среды, включая административные меры и экологические программы. Данное определение не включает в себя информацию о климатических изменениях и условиях человеческого существования в результате экологических бедствий. В соответствии со ст.3 Директивы, государства-члены ЕЭС должны обеспечить обязанность органов власти предоставлять информацию об окружающей среде физическим и юридическим лицам по их запросам без выяснения причин их интереса. Государства-члены ЕЭС должны также определить систему практических мер по обеспечению доступа к подобной информации. Директива устанавливает перечень оснований, которые могут утверждены государствами законодательно, согласно которым может быть отказано в выдаче информации. Это касается случаев, когда запрос затрагивает:

Информация, находящаяся в распоряжении органов власти и частично подпадающая под вышеперечисленные исключения, должна предоставляться в части, не затрагивающей эти охранные темы, если возможно выделить такую часть. На основе Директивы ЕС в Германии был принят Закон об экологической информации, опубликованный в Федеральных ведомостях (Bundesgesetzblatt) 8 июля 1994 г. В целом Закон невелик по объему и состоит из 11 статей, в общих чертах повторяющих положения Директивы, но, тем не менее, он содержит и ряд оригинальных решений. Закон дает определение экологической информации и устанавливает, что любой гражданин имеет право на доступ к подобной информации, причем заявитель не обязан доказывать наличие интереса, но в то же время запрос должен быть достаточно определенным, т.е. необходимо указание, какая именно информация запрашивается. На запрос орган власти может предоставить информацию, разрешить просмотр документов либо предоставить доступ к иным информационным носителям. Срок, в течение которого орган власти обязан ответить на запрос, по Закону составляет два месяца. Установлены также исключения и ограничения в праве на информацию в целях защиты публичного и частных интересов. Например, информация не может быть предоставлена:

  1. когда ее разглашение может повлиять на международные отношения, вопросы национальной обороны или конфиденциальность процедур государственной власти, либо представляет значительную угрозу общественной безопасности;

  2. когда информация касается данных, добытых органом власти во время и посредством юридического процесса в отношении дел, находящихся на рассмотрении, в стадии уголовного расследования или административной процедуры;

  3. если разглашение информации значительно нанесло бы ущерб природным богатствам, указанным в Законе, либо успех государственных мер по охране окружающей среды был бы подвергнут опасности.

Запрос должен быть отклонен в случае, когда он касается незаконченных документов, сведений, носящих внутренний характер, либо когда заявитель уже обладает запрашиваемыми данными. Закон определяет также иные основания ограничения права граждан на экологическую информацию.

Информационным правам уделяется большое внимание и на международном уровне.

Так, Декларация по окружающей среде и развитию, принятая на Конференции в Рио-де-Жанейро (14 июня 1992 г.) провозгласила, что экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан. На национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных веществах и деятельности в их общинах и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты (десятый принцип Декларации). В октября 1995 г. в Софии состоялось совещание министров природоохранительных министерств, на котором были приняты Руководящие принципы по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды. Положения итогового документа совещания в целом повторяют нормы уже упомянутой Директивы ЕС (90/313/ЕЭС). И, наконец, в июне 1996 г. – феврале 1997 г. в Женеве был разработан проект Конвенции по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия экологически значимых решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. В разработке Конвенции принимала участие в числе прочих коалиция неправительственных организаций (НПО) различных европейских стран, включая Россию. Одним из дискуссионных вопросов было обсуждение определения «экологической информации». Коалиция предлагала включить в данную дефиницию информацию о состоянии не только природных ресурсов, атмосферного воздуха, но и стратосферы – в связи с большим «космическим» загрязнением обломками космических летательных аппаратов, отработавшими частями оборудования, которые периодически падают на земную поверхность, создавая непосредственную угрозу для людей и природы. 25 июня 1998 г. в Орхусе (Дания) Конвенция была открыта для подписания.

В соответствии с п.3 ст. 2 Конвенции, экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:

a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами;
б) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте "a" выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;
в) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте "б" выше.

Конвенция по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия экологически значимых решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, на 1 февраля 2000 г. в силу не вступила.

Как видим, нормативный материал, касающийся затронутой проблемы, достаточно объемен. И если в зарубежном и международном законодательстве вопрос доступа граждан к информации о состоянии окружающей среды более или менее урегулирован, то в Российской Федерации законодательство устанавливает лишь общие рамки, оставляя неурегулированными вопросы практической реализации провозглашенного права.

Таким образом, необходимость принятия в России законодательного акта об экологической информации очевидна. Закон должен не только закрепить четкое определение экологической информации, порядок ее предоставления, но и предусмотреть ряд исключений и ограничений права граждан на подобную информацию, вызванных необходимостью защитить интересы национальной безопасности, обороны, международной политики, конфиденциальность личных данных и иных установленных законом отношений. Представляется, что перечень ограничительных оснований должен быть исчерпывающим.

Контактный телефон:
7 (095) 244-8531
Карху Ольга Сергеевна

Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"