Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ В СФЕРЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ И ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ)

Андреев Г.В., к.ю.н., сотрудник
Главное организационно-инспекторское управление ФСНП России

ВВЕДЕНИЕ

Российская Федерация переживает сложные исторические процессы. Становление новой социально-экономической и государственно-политической системы сопровождается процветанием неконтролируемой государством скрытой (неформальной) экономики, которая предопределяет появление “теневой юстиции”.

По данным автора, в период с 1990 по 2002 гг. ее объем в стране увеличился в 2,6 раза и по некоторым оценкам составляет около 40% валового внутреннего продукта (ВВП). Экономическая слабость страны беспрецедентна. Россия — это всего лишь 1,5% мировой экономики. Это обстоятельство негативно влияет на общественные отношения. Размеры преступности выросли стремительно. Преступная среда, проявляя организованность и профессионализм в криминальной деятельности, ориентирована на реализацию “масштабных преступных замыслов и целей”. Весьма интенсивно преступным и иным противоправным посягательствам подвергается налоговая система Российской Федерации. В 2001 году федеральные органы налоговой полиции по подследственности возбудили свыше 36,4 тыс. уголовных дел (в т.ч. в 2000 году — 24,38 тыс.) о преступлениях, предусмотренных ст. 198 УК РФ (уклонение физического лица от уплаты налога или страхового взноса в государственные внебюджетные фонды) и ст. 199 УК РФ (уклонение от уплаты налогов или страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с организации). Это в 7 раз больше, чем в 1998 г. По оконченным уголовным делам сумма возмещенного ущерба составила в 2001 г. более 27 млрд. рублей (85% от суммы причиненного ущерба).

Для экономических отношений в системе налогообложения характерны: низкая правовая дисциплина; непрекращающееся умножение и усложнение схем сокрытия реально проводимых финансово-хозяйственных операций и других форм уклонения от уплаты налогов, что значительно увеличивает латентность правонарушений. Так, в 2000 — 2001 гг. не представляли отчетность в налоговые органы около 43% налогоплательщиков (юридических лиц). Автор исследования согласен с мнением тех ученых и практических работников, которые полагают, что преступность в сфере экономической деятельности подрывает бюджетную систему и международный авторитет страны.

Сокрытые от налогообложения денежные средства зачастую вовлекаются в криминальный оборот, составляя финансовую основу организованной преступной деятельности, терроризма, экстремистских религиозно-политических группировок, порождают неравенство между налогоплательщиками.

Совокупность указанных и иных обстоятельств позволяет автору сделать вывод о том, что скрытая (неформальная) экономическая деятельность преобразуется в более жестокую формацию, которую условно можно определить как “криминальный капитализм”. Данное обстоятельство оказывает крайне негативное влияние на экономическую жизнь страны,.

Меры противодействия принимаются: расширена подследственность федеральных органов налоговой полиции, приняты две части Налогового кодекса и УПК Российской Федерации, реформируется система финансового контроля. Однако, по нашему мнению, этого недостаточно. Необходимо разработать и реализовать федеральную целевую программу по устранению причин развития криминального капитализма.

Ее важнейшей составной частью должно стать: эффективное противодействие государства и общества массовым уклонениям от уплаты налогов и иным связанным с ними экономическим преступлениям; создание и организация оптимального функционирования постоянно действующих систем взаимодействия правоохранительных органов по борьбе с указанными преступлениями за счет оптимального объединения их сил, средств и других взаимных возможностей.

Анализ материалов служебной деятельности, криминологических исследований и иной информации о состоянии борьбы с налоговыми и связанными с ними преступлениями свидетельствует, что в условиях капитализации экономики и перманентно изменяющегося законодательства и подзаконных актов латентность преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации, остается значительной, тенденции к уклонению хозяйствующих субъектов от уплаты налогов и явки в налоговые органы не ослабевают. Данные обстоятельства правомерно рассматривать в качестве оснований, объективно обуславливающих неотложную потребность в придании этой борьбе комплексного многоотраслевого характера путем энергичного подключения к данной работе органов внутренних дел и других правоохранительных органов. К числу важнейших факторов, определяющих необходимость такого взаимодействия, следует отнести и такой феномен, как единство объектов уголовно-правового, оперативно-розыскного и уголовно-процессуального правоприменения налоговой полицией и органами внутренних дел.

Под единством объектов правоприменения данных правоохранительных органов имеются в виду физические лица и представители юридических лиц, которые, уклоняясь от уплаты налогов, одновременно совершают иные экономические и другие преступления. При этом преступная деятельность данных лиц в системе налогообложения выступает в качестве органической составной части более широкой преступной деятельности, производство по оперативным материалам и по уголовным делам о которой подведомственно федеральным органам налоговой полиции и органам внутренних дел. Данное обстоятельство предопределяет объективное развитие согласованной правоохранительной деятельности налоговой полиции и органов внутренних дел, но, по мнению автора, уровень их взаимодействия не соответствует тем задачам, которые обусловлены современной оперативной обстановкой.

Сложность оперативной обстановки требует создания постоянно функционирующей системы взаимодействия налоговой полиции и органов внутренних дел, которая позволит существенно активизировать деятельность данных правоохранительных органов в процессе выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступных уклонений от уплаты налогов, являющихся наиболее массовой формой криминального накопления капитала. За счет этого представляется возможным обеспечить наступательное и последовательное проведение государственной политики по ликвидации экономической основы коррупции, организованной преступности и экономического экстремизма, эффективному пополнению государственного бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации посредством поступления денежных средств налогоплательщиков, которые ныне преступно уклоняются от уплаты налогов.

В сочетании с внешними факторами: постоянным и динамичным изменением уголовного и уголовно-процессуального законодательства; совершенствованием практики оперативно-розыскной деятельности, методики и тактики выявления и раскрытия преступлений; криминализацией экономических отношений — результаты исследования по данной теме будут востребованы наукой и практикой и потребуют консолидирования сил и средств правоохранительных органов и в целом сил и средств всего российского государства.

Автором исследованы следующие информационные материалы по России в целом, по Москве и другим регионам России:

По специально разработанной анкете, которая включала вопросы, касающиеся уголовно-процессуальных, криминалистических, оперативно-розыскных и организационно-управленческих вопросов взаимодействия налоговой полиции и органов внутренних дел проведено анкетирование практических работников федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел.

При подготовке материала использованы результаты исследований, которые проведены другими авторами, личный опыт восемнадцатилетней службы автора на руководящих должностях в оперативно-розыскных и инспекторских подразделениях органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции, а также наблюдения из собственной научно-педагогической деятельности. Помимо этого использованы материалы проведенных автором исследований системы подготовки сотрудников Службы внутренних доходов Министерства финансов США и Финансовой гвардии Италии.

Изучение материалов уголовного преследования, организационной и научно-педагогической деятельности, статистических данных, результатов опроса практических работников проведено с целью получения конкретной социологической базы для сравнения и выявления позитивных и негативных аспектов взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, а также для обоснования мер по совершенствованию законодательства, ведомственных нормативно-правовых актов и по оптимизации практики и организации взаимодействия данных правоохранительных органов при выявлении, раскрытии, расследовании и предупреждении налоговых преступлений.

Теоретические суждения, изложенные в публикации, выводы, законодательные предложения и практические рекомендации, как представляется, обоснованы достаточным, необходимым и достоверным фактическим материалом, определяющим репрезентативность полученных результатов.

1. ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ И ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПРИ ВЫЯВЛЕНИИ, РАСКРЫТИИ И РАССЛЕДОВАНИИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

1.1. Сущность, понятие, цели, задачи, правовые и организационные основы и формы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в области их оперативно-розыскной и процессуальной деятельности

Сущность и понятие взаимодействия

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 год совершенствование работы правоохранительных органов определено как “важнейшая государственная задача”.

Одним из направлений данной работы является межведомственное сотрудничество. В юридической литературе, раскрывающей сущность и значение взаимодействия, неоднократно ставились и активно рассматривались вопросы о правовых основах, видах, формах, принципах взаимодействия органов следствия и дознания в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования; в практике взаимодействия следователей прокуратуры с органами дознания; при оценке правомерности ознакомления начальника следственного отдела и следователя с оперативно-розыскными материалами; при взаимодействии сотрудников следственного аппарата с общественностью; в деятельности следственно-оперативных групп. Совместная деятельность следственных органов и оперативно-розыскных подразделений органов дознания при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений получила в криминалистике и следственной практике название “взаимодействие”. Его необходимость хорошо понимается практиками, обосновывается научными работниками.

Когда практические работники говорят о взаимодействии, то при этом ими в основном предполагается “проведение межведомственных совещаний, направленных на улучшение работы органов правопорядка; использование в этих целях помощи контролеров, ревизоров, инспекторов и других должностных лиц”; выполнение органами дознания поручений следователей; сотрудничество в составе следственно-оперативных групп,

Необходимо отметить, что в отечественном законодательстве и принятом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации отсутствует норма о взаимодействии отечественных правоохранительных органов между собой, о необходимости которого постоянно говорят при рассмотрении вопросов улучшения борьбы с преступностью. Между тем, еще в период подготовки, принятия и действия Уголовного кодекса РСФСР 1922 года сформировалось “системное взаимодействие следственных и оперативных работников чрезвычайных комиссий, которое обеспечивало тщательную подготовку уголовных дел для их рассмотрения и разрешения революционными трибуналами”.

В юридической литературе понятие “взаимодействие” имеет двойное толкование: в процессуальном и произвольном аспектах (“связь явлений, взаимная поддержка, согласованные действия при выполнении боевой задачи”). В.И.Волковский, В.Е.Гущев, В.Ф.Пилипенко рассматривают взаимодействие в “широком” и “узком смыслах”, полагая, что взаимодействие — это:

а) “деловое сотрудничество нескольких государственных органов в обеспечении экономической безопасности в пределах конкретной территории”;
б) “координация действий налоговой полиции с налоговыми инспекциями, подразделениями органов внутренних дел, федеральной службы контрразведки, следователем, прокурором в конкретных эпизодах борьбы с экономическими преступлениями и раскрытия налоговых правонарушений и коррупции”.

Необходимо отметить, что в настоящее время органы прокуратуры являются основными координаторами деятельности правоохранительных органов. Необходимо привести еще ряд высказываний о понятии взаимодействия. Так, И.М. Гуткин под взаимодействием органов предварительного следствия и дознания в уголовном процессе понимал “основанное на законе сотрудничество не подчиненных друг другу органов, при котором они действуют согласованно, целесообразно, сочетая применяемые ими средства и способы в целях предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, привлечения к уголовной ответственности виновных, розыска обвиняемых и обеспечения возмещения ущерба, причиненного преступлением”.

Мы полагаем, что данное И.М. Гуткиным определение понятия взаимодействия раскрывает смысл взаимных действий правоохранительных органов, но в нем не отражена созидательная роль прокуратуры, не определены субъекты организации непосредственного взаимодействия в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования.

Е.Н. Арестова рассматривает взаимодействие как “добровольное деловое сотрудничество”. Представляется, что “добровольность” в значительной степени зависит от субъективного желания руководителей и ответственных исполнителей правоохранительных органов по аспектам предполагаемого взаимодействия и в отдельных случаях их личное мнение может противоречить объективной необходимости в согласованной и совместной деятельности с целью достижения задач уголовного судопроизводства. Добровольные действия, совершаемые с учетом внутреннего убеждения, имеют определенное значение для взаимодействия органов внутренних дел и органов налоговой полиции, но они не должны быть определяющими.

Н.В.Бровко считает взаимодействие “одним из аспектов управления в сфере правопорядка”. Данное суждение совпадает с нашим мнением о необходимости обязательного рассмотрения взаимодействия в качестве составной части организации служебной деятельности любого правоохранительного органа и перманентного совершенствования критериев и основных параметров совместной работы.

К.И.Бурдин исследует взаимодействие как процесс “прямой, активной, двусторонней связи, в результате которой происходит сближение точек зрения, их учет, выработка совместных позиций в ходе принятия управленческого решения и его исполнения, и представляет собой согласованные по целям, задачам, времени, содержанию, способам и методам совместного действия субъектов, меры, направленные на установление правопорядка и стабилизации преступности”. По моему мнению, данное понятие раскрывает только первоначальный уровень взаимодействия и не отражает всех его многоплановых аспектов, в том числе: роль и значение прокурорского надзора как “надежного средства обеспечения законности в стране”; достижение именно задач уголовного судопроизводства; функции организатора взаимодействия. Частично можно согласиться с мнением Ю.М. Рашевского о том, что при взаимодействии “в силу осознания необходимости сотрудничества на основе взаимопомощи для более успешного решения задачи системы неформальные отношения часто поддерживают и усиливают формальные”. Это — вековая российская традиция. Однако, поддерживая позицию В.А. Михайлова о том, что в “правовом государстве все отношения должны быть регламентированы” (в том числе цели, задачи и оптимальные варианты функционального, организационно-структурного построения взаимодействия правоохранительных органов), следует категорически возразить против суждения Ю.М. Рашевского о возможности взаимодействия между правоохранительными органами “не в силу веления закона”. Одновременно представляется, что предложение Ю.П. Соловей “о желательной конкуренции между субъектами полицейской деятельности” на практике может иметь значительные негативные последствия для обеспечения правопорядка и соблюдения законности в стране.

Как видим, исходя из разнообразного понимания смысла взаимодействия, ученые и практики давали и дают ему различные определения. Рассмотрим еще и следующие суждения по данной проблеме. Так, В.А.Михайлов под взаимодействием предлагает понимать “единовременное (разовое) или достаточно продолжительное (длительное по времени) объединение сил, средств и методов органов внутренних дел и других правоохранительных органов для выявления, быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных и обеспечения правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден”.

К.А.Пирцхалава рекомендует под взаимодействием понимать “оптимальное сочетание органами, административно независимыми друг от друга, своих сил, средств и методов в процессе основанной на законе совместной деятельности, имеющей целью быстрое и полное выявление и расследование налоговых преступлений для установления всех обстоятельств их совершения и изобличения виновных”.

В отличие от В.А. Михайлова в определении К.А.Пирцхалавы отсутствует подробное изложение задач уголовного судопроизводства.

А.Ю.Шумилов полагает: “взаимодействие субъектов оперативно-розыскной деятельности” — это “совместная, согласованная по целям, месту и времени деятельность (сотрудничество) самостоятельных в организационном отношении субъектов. Направлено взаимодействие на решение общей задачи и осуществляется с использованием предусмотренных нормативно-правовыми актами мер и средств, присущих каждой из сторон”.

С.В.Мурашов отмечал: “взаимодействие следователей с работниками оперативных служб органов внутренних дел, основанное на законе, предполагает совместные усилия в раскрытии и расследовании преступлений путем сочетания методов и средств, присущих этим службам, при четком разграничении полномочий предварительного следствия и дознания”. Ю.М.Рашевский определяет взаимодействие органов внутренних дел и органов налоговой полиции “как совместную деятельность, объективно обусловленную общностью правоохранительных целей, основанную на разделении и кооперации труда, выраженную в форме делового сотрудничества и взаимопомощи”. В.Г.Зубарьков и В.А.Круглов под взаимодействием подразумевают “согласованную по месту, времени и цели деятельность служб и подразделений, направленную на наиболее оптимальное использование имеющихся у них возможностей в решении стоящих задач”. В целом приведенные определения понятия взаимодействия возражений не вызывают. Однако при этом следует отметить, что употребляемый Ю.М.Рашевским термин “кооперация труда” ближе к сфере производственной деятельности, но его употребление применительно к организационному аспекту взаимодействия правоохранительных органов тем не менее допустимо. Следует согласиться с мнением Ю.М.Рашевского о том, что “анализ существующих в литературе определений взаимодействия, выделяемых в различных контекстах свойств и особенностей, показывает, что в настоящее время нет единой общепринятой трактовки этого понятия”. И тем не менее сравнительный анализ вышеприведенных определений позволяет выявить следующие характерные признаки, которые являются типичными для взаимодействия правоохранительных органов:

Указанные признаки позволяют познать сущность и свойства взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел. В частности, В.Е. Караханов полагает, что сущность взаимодействия — это “деятельное проявление целостной системы”.

Нельзя не согласиться с мнением данного ученого о динамичном аспекте взаимного действия, но им не определены элементы, образующие взаимодействие как систему.

В.А. Захаров отмечает: “ядром взаимодействия между государственными структурами является сотрудничество, которое следует рассматривать в качестве сущности взаимодействия”. Однако В.А. Захаровым дифференциация совместной работы не раскрыта. С.И. Ожегов слово “сотрудничать” определяет как “работать, действовать вместе, принимать участие в общем деле”.

С учетом изложенного автор исследования полагает, что сущность взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии и расследовании и предупреждении преступлений в сфере налогообложения заключается в определении соотношения:

По моему мнению, взаимодействие федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел еще можно рассматривать как взаимное влияние профессиональных культур, этики и морали, связанных со спецификой служебной деятельности; ведомственных школ подготовки и переподготовки сотрудников.

На основании результатов проведенного исследования и с учетом многообразия правоохранительных органов Российской Федерации, которые взаимодействуют при решении служебных задач борьбы с преступностью, необходимо законодательно определить понятие “взаимодействия” и включить его в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Статью “О взаимодействии” можно изложить в следующей редакции:

“Взаимодействие следователя, органа дознания и других правоохранительных органов — это единовременная или продолжительная их совместная деятельность в рамках компетенции и юрисдикции, согласованная по целям, задачам, направлениям, месту и времени, которая осуществляется путем оптимального объединения их сил, средств и методов под надзором прокурора с целью достижения задач уголовного судопроизводства. Непосредственное взаимодействие в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования в пределах своей компетенции организуют следователь и орган дознания, а также прокурор и начальник следственного отдела. Решение общих вопросов организации взаимодействия по материалам и уголовным делам в пределах своей компетенции обеспечивают руководители взаимодействующих правоохранительных органов.

Правоохранительный орган по подследственности выявленного преступления при необходимости организует взаимодействие и привлекает общественность к участию в раскрытии преступлений”.

Важно отметить, что введение данной нормы позволит устранить выявленные А.К. Гавриловым и В.А. Михайловым факторы, препятствующие продуктивности оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам, важнейшими из которых являются:

Необходимость согласованных действий следователей и оперативно-розыскных подразделений федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел императивно следует из смысла и содержания статей 6, 7, 11, 21, 38, 40, ч.1 ст. 86, 91, 113, 115, 144, 453, 457 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 7 Федерального Закона “Об оперативно-розыскной деятельности”, а также статьи 1, пункта 1 статьи 2, части 3 статьи 4, части 2 статьи 6, частей 1, 2, 3, 4, 5 статьи 9, пункта 6 части 1 статьи 10, пункта 9 части 1 статьи 11 Федерального Закона Российской Федерации “О федеральных органах налоговой полиции”, статьи 3 Закона Российской Федерации “О милиции”. Объективно это обусловлено тем, что деятельность отдельных коммерческих структур или предпринимателей сопровождается совершением ряда преступлений, которые относятся к компетенции федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел. Преступления в сфере экономической деятельности, как правило, имеют налоговую природу. Органы внутренних дел при проведении оперативно-розыскных мероприятий и расследовании уголовных дел о преступлениях, отнесенных к их подследственности, часто устанавливают признаки совершения налоговых преступлений, но из-за отсутствия достаточной следственно-оперативной практики, навыков их выявления и сбора доказательств они остаются без должной отработки.

Отметим, что учеными исследованы только некоторые элементы организационно-правовых основ взаимодействия органов налоговой полиции и органов внутренних дел при обеспечении экономической безопасности России. До настоящего времени установлены не все недостатки в организации их взаимодействия при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения. Позитивный опыт совместной работы следственных и оперативно-розыскных подразделений органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции всесторонне не обобщен и на монографическом уровне комплексно не исследован. Исследование данной проблемы интересно и тем, что при взаимодействии федеральных органов налоговой полиции, органов внутренних дел и иных правоохранительных органов “порождаются новые качества, не присущие образующим ее компонентам (частям)”.

При этом “оперативно-розыскная и уголовно-процессуальная деятельности в системе функций органов внутренних дел являются основными направлениями борьбы с преступностью и тесно связаны между собой”, также как в деятельности и федеральных органов налоговой полиции. Это подтвердилось во время экономического кризиса 17 августа 1998 г., когда благодаря согласованным действиям федеральных органов налоговой полиции, органов внутренних дел и других правоохранительных и контролирующих государственных органов удалось в конечном счете обеспечить стабильную социально-политическую обстановку в стране.

В России собирается 71-75% начисленных налогов, а остальные — теневой сектор. “Теневая экономика” проворачивает $90-110 млрд. в год, а “в обращении находится до $60 млрд. наличными и существует оптовый рынок американских купюр с лотами от $100 тыс.”. Справедливо заключение М.Н.Зыряновой о том, что “теневая” экономика в 21 веке будет деструктивным фактором экономического подъема и важным резервом повышения доходности бюджета. Сложившаяся ситуация свидетельствует о необходимости создания общегосударственной системы, обеспечивающей комплексное решение задач в сфере борьбы с экономической преступностью. “В одиночку ни одной спецслужбе с этой проблемой не справиться, поэтому ФСНП России активно совершенствует взаимодействие с другими компетентными органами”. Представляется, что еще одной из причин распространения правонарушений в сфере налогообложения является несовершенство системы взаимодействия между федеральными органами налоговой полиции и органами внутренних дел.

Это заставляет по-иному оценивать место и роль указанных правоохранительных органов в структуре государственных органов и общественных отношениях, оперативно уточнять задачи и функции данных правоохранительных органов, совершенствовать организацию управления их силами и средствами. Объективные причины развития российской государственности обязывают федеральные органы налоговой полиции объединять свои усилия и возможности с усилиями и возможностями иных правоохранительных органов по выявлению, раскрытию и расследованию налоговых преступлений, учитывая при этом перманентные изменения уголовного, уголовно-процессуального, налогового законодательства Российской Федерации и оперативно-розыскной деятельности. Это направление служебной деятельности правоохранительных органов представляет большой научно-теоретический и научно-практический интерес, но оно недостаточно разработано и слабо освещено в пособиях и других изданиях по уголовному процессу, криминалистике и в теории оперативно-розыскной деятельности .

Цели взаимодействия. К числу недостаточно разработанных проблем теории уголовного процесса, оперативно-розыскной деятельности и криминалистики следует отнести проблему определения целей взаимодействия, задач и функций органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции в процессе их взаимодействия. “Только организованные поступки и действия, управляемые посредством согласованных целей, способны в наше время приносить положительные и общественно значимые результаты”.

Будучи движущей силой организации и деятельности, категория “цель” отвечает на вопрос о том, на что направлена эта деятельность и тем самым ради чего она осуществляется. При определении целей взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел законодательно следует указать, что это взаимодействие обеспечивается их согласованной деятельностью оперативных, следственных подразделений и подразделений документальных проверок в режиме единого и законченного цикла скоординированных мероприятий по целенаправленному поиску, накоплению, анализу, использованию в установленном порядке информации о налоговых преступлениях и обеспечению возмещения ущерба государству.

Ю.М. Рашевский под целью взаимодействия органов внутренних дел с органами налоговой полиции понимает “эффективное и рациональное решение общих задач, возникающих в процессе функционирования указанных органов”. Однако из результатов проведенного исследования следует, что для взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения характерно не только наличие общей цели, но и наличие частных целей, определяющих этапы совместной деятельности данных правоохранительных органов.

Представляется, что общей целью оперативно-розыскных подразделений и органов предварительного следствия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в оперативно-розыскной и процессуальной деятельности при выявлении, раскрытии, расследовании и предупреждении преступлений в сфере налогообложения является переход от эпизодических совместных действий по отдельным вопросам к долговременному и эффективному сотрудничеству по широкому кругу проблем.

Целью взаимодействия в процессе оперативно-розыскной деятельности является: получение первичных данных, достаточных для вывода о наличии или отсутствии в действиях налогоплательщиков признаков состава преступлений; получение сведений о лицах, совершивших противоправные действия, об установлении мест хранения денег и ценностей, преступно выведенных из-под налогообложения.

Целью взаимодействия в ходе уголовно-процессуальной деятельности является обеспечение законности при принятии всех предусмотренных законом мер по установлению события преступления и лиц, его совершивших; компетентное, всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств уголовного дела; согласованная с оперативно-розыскными органами разработка мер по устранению причин и условий, способствовавших их совершению; обеспечение возмещения ущерба, нанесенного государству неуплатой налогов.

Совершенствование взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел для успешного решения поставленных перед ними задач предполагает единые подходы при проведении проверок налогоплательщиков, основанные на совместных приказах и планах по проведению специальных операций с использованием специфических и функциональных возможностей каждой из сторон. Это позволит преобразовать данную работу в постоянно действующую систему взаимодействия всех подразделений по выявлению, раскрытию и расследованию налоговых преступлений.

Задачи взаимодействия. Цели определяют задачи. По мнению автора исследования, основной задачей взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел является обеспечение согласованного совместного правоохранительного контроля за соблюдением налогового законодательства в сфере налогообложения и в связанных с налогообложением сферах экономической деятельности.

Государственные органы обязаны оказывать содействие налоговой полиции в решении ее задач, определенных Законом “О федеральных органах налоговой полиции” и по мотивированному запросу федеральных органов налоговой полиции направлять специалистов своих ведомств для осуществления совместных проверок при реализации оперативных материалов и проведения контрольных проверок исполнения обязанности по уплате налогов и сборов юридическими и физическими лицами.

С учетом назначения уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК РФ), задачи федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения автором определяются как:

а) организация быстрого и полного раскрытия преступлений, совершаемых в сфере налогообложения;
б) защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод;
в) обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступления, предусмотренные статьями 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации, был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден.

При рассмотрении вопроса о задачах взаимодействия необходимо отметить, что различные негативные тенденции в экономике существенно влияют на определение задач правоохранительных органов. Так, по данным МВД России, основным направлением развития организованной преступной деятельности в России является экономика. Организованные преступные сообщества оказывают “существенное негативное влияние на состояние экономики; криминализируют общественные отношения; разрушают конституционные права личности”, что реально угрожает государственной безопасности. При этом МВД России констатирует, что тенденция объединения субъектов организованной преступной деятельности значительно опережает объединение усилий государственных институтов по противодействию распространению транснациональной преступности, по мнению А.И.Гурова, на 8-10 лет. “Перемены повысили эффективность и легкость взаимодействия преступников”.

Одной из совместных задач для федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел является: организация быстрого и полного выявления, раскрытия и расследования преступлений, совершаемых организованными преступными группировками в сфере налогообложения.

Реализация этой задачи имеет следующие цели:

По мнению некоторых специалистов, “вывоз капиталов из страны превышают сумму внешнего долга” и за 90-ые годы Россия обогатила остальную экономику мира на $250-300 млрд., ежемесячно за рубеж переправляется от 1 до 2 млрд. долларов, а ежегодно от 16,4 до 24,5 млрд долларов, что намного превышает приток иностранных инвестиций из-за рубежа, фактор утечки капитала за рубеж стал одной из ключевых угроз национальной безопасности”. “Эффективность действий правоохранительной системы, особенно на основных направлениях борьбы с наиболее опасными преступлениями, остается низкой, снижается раскрываемость преступлений”.

Одной из задач повышения эффективности борьбы с наиболее опасными преступлениями в сфере налогообложения является постоянное взаимное информирование органами внутренних дел и федеральными органами налоговой полиции по следующим аспектам служебной деятельности:

Данная информация позволит, при необходимости, организовать своевременное проведение налоговых проверок в отношении указанных лиц и налогоплательщиков, и по их результатам принять решение в порядке статьи 144 УПК Российской Федерации и ст. 36 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Важно отметить, что совместное участие сотрудников федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в оперативно-розыскной и процессуальной деятельности будет в целом способствовать укреплению законности в сфере экономической деятельности, “защите прав и законных интересов лиц и организаций” (ст. 6 УПК РФ).

Из этого следует другая задача: организация взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел по качественному улучшению совместной работы по подготовке предложений в законодательные и межведомственные нормативные правовые акты. Ее решение тесно связано с организацией быстрого и полного выявления, раскрытия и расследования преступлений в сфере налогообложения и иных преступлений, совершаемых в сфере экономики, и будет способствовать повышению правовой культуры сотрудников правоохранительных органов и граждан.

Результаты проведенного автором исследования свидетельствуют о необходимости согласованного внесения изменений и дополнений в уголовно-процессуальное, уголовное, налоговое, оперативно-розыскное законодательство и иные нормативные акты, регламентирующие обеспечение экономической безопасности нашего государства. Данное направление в работе юридических подразделений указанных ведомств должно быть самостоятельным.

Из статьи 57 Конституции Российской Федерации, которая обязывает каждого гражданина уплачивать законно установленные налоги, следует задача укрепления законности и правопорядка в сфере налогообложения путем обеспечения непрерывного прокурорского надзора, а также процессуального, судебного, ведомственного и межведомственного контроля. “Взаимодействие ведомственного и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране”. Решение этой задачи положительно влияет на совершенствование системы управления взаимодействием ФСНП, МВД России.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 17 декабря 1996 г. № 20-П указал: “налог — необходимое условие существования государства”. В качестве безусловного требования государства обязанность платить налоги распространяется на всех налогоплательщиков. “Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, так как иначе были бы нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства. Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, — оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности”. Автор согласен с суждением Д.Г. Черника о том, что налоги — это тонкое и очень сильное оружие в руках государства.

По нашему мнению, совершенствование взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел повысит раскрываемость преступлений в сфере налогообложения, и это положительно отразится на состоянии законности и правопорядка в экономике, собираемости налогов и сборов в России. Это поможет решить социально-экономические проблемы государства. Автор исследования полагает, что следователям органов МВД при расследовании уголовных дел о преступлениях, совершаемых в сфере экономической деятельности, необходимо, при участии сотрудников налоговых органов, рассматривать вопросы исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов подозреваемыми и обвиняемыми в совершении указанных преступлений. В случае обнаружения признаков состава налогового преступления информировать федеральные органы налоговой полиции и при необходимости вносить предложения о создании межведомственных следственно-оперативных групп.

Одной из задач взаимодействия является предупреждение преступлений в сфере налогообложения, профилактика причин и условий, способствовавших их совершению. Ее решение имеет большое значение для стабилизации оперативной обстановки. Однако состояние профилактической деятельности не соответствует сложности переходного периода. Соответствующие представления следователи налоговой полиции и следователи органов внутренних дел должны направлять налогоплательщикам по каждому уголовному делу.

Подразделения общественных связей органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции совместно не информируют граждан о результатах согласованной борьбы с преступностью в сфере экономической деятельности.

Задача создания стабильного ядра высококвалифицированных кадров органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции, осуществляющих взаимодействие при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения, позволит на более высоком уровне гарантировать конституционные права налогоплательщиков. Совместная профессиональная подготовка сотрудников правоохранительных органов является одним из условий укрепления законности при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения.

Преступления в сфере налогообложения очень часто имеют межрегиональный или международный характер. Для выявления, раскрытия и расследования указанных преступлений требуются профессионалы, имеющие достаточный опыт оперативно-розыскной и следственной работы, соответствующую финансово-экономическую, налоговую и правовую подготовку. Такая деятельность требует большой отдачи сил и энергии сотрудников, временных затрат, проведения значительного количества различных мероприятий и следственных действий, связанных с выездами в регионы, производства выездных налоговых проверок, их оценки. Это позволит одновременно разыскивать имущество, денежные средства и недвижимость, нажитые преступным путем при уклонении от уплаты налогов на территории Российской Федерации, Стран Содружества Независимых Государств или за рубежом и принимать меры по обеспечению возмещения ущерба государству, в том числе используя возможности Национального Центрального бюро Интерпола Российской Федерации.

Формирование стабильных кадровых коллективов в органах внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции, которые будут осуществлять взаимодействие при решении многофункциональных задач по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений в сфере экономической деятельности, в том числе предусмотренных статьями 198, 199 УК Российской Федерации, позволит качественно проводить совместные согласованные оперативно-розыскные мероприятия, доследственные проверки и следственные действия по уголовным делам и нарабатывать соответствующий опыт. Упущения в осуществлении данной задачи нанесут существенный вред институту взаимодействия органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции, отрицательно отразятся на состоянии экономической безопасности государства и защите прав граждан.

Необходимо согласиться с мнением о том, что в силу ограниченности людских, материальных, финансовых и других ресурсов неверно бесконечно увеличивать штатную численность правоохранительных органов. Решать проблемы борьбы с криминализацией в сфере налогообложения и добиваться значительного оздоровления налоговой системы следует, используя потенциальные оперативно-розыскные, уголовно-процессуальные, организационные и ресурсные возможности органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции.

В совершенствовании взаимодействия большое внимание следует уделять разработке мер заинтересованности сотрудников в улучшении качества их совместной работы, взаимному изучению сотрудниками федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел положительного опыта оперативно-розыскной и процессуальной деятельности, постоянному обеспечению их методической литературой по проблемам выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений в сфере налогообложения, которые “в условиях рыночной экономики становятся главным звеном во всей экономической преступности”.

Одной из неотложных задач, по мнению автора, является приведение функциональных обязанностей сотрудников взаимодействующих подразделений федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в соответствие с целями взаимодействия. Изучение функциональных обязанностей сотрудников подразделений по борьбе с экономическими преступлениями органов внутренних дел и оперативных подразделений налоговой полиции показало, что вопросы взаимодействия указанных правоохранительных органов в них практически не отражены. В функциональные обязанности сотрудников взаимодействующих подразделений необходимо записать данную задачу.

Направления взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел. Практикой выработаны два направления взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с преступностью:

а) взаимодействие в порядке оказания правовой помощи по уголовным делам; б) взаимодействие вне рамок уголовного процесса.

В соответствии с законодательством Российский Федерации органы внутренних дел и федеральные органы налоговой полиции могут сотрудничать между собой, используя процессуальные и организационные формы взаимодействия. Предметом такого взаимодействия могут быть:

К предметам взаимодействия органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции, подробно указанным В.А.Михайловым, автор исследования предлагает также отнести:

К числу основных направлений совместной служебной деятельности федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в настоящее время относятся:

Указанные аспекты взаимодействия реализуют субъекты взаимодействия. В соответствии с действующим законодательством ими являются: Директор Федеральной службы налоговой полиции и Министр внутренних дел Российской Федерации; начальники Главных управлений ФСНП России по федеральным округам; начальники федеральных органов налоговой полиции субъектов Российской Федерации; Министры внутренних дел входящих в Российскую Федерацию республик; начальники управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; начальники межрайонных отделов управлений и начальники местных органов налоговой полиции; начальники отделов (управлений) внутренних дел районов, городов; начальники управлений и отделов внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; оперативные сотрудники и начальники оперативно-розыскных подразделений органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции; начальники следственных отделов и следователи федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел; сотрудники подразделений документальных проверок федеральных органов налоговой полиции; начальники, эксперты экспертных подразделений налоговой полиции; начальники и специалисты экспертно-криминалистических подразделений органов внутренних дел; начальники и оперуполномоченные криминальной милиции республик, входящих в Российскую Федерацию, краев, областей, автономной области и автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, районов, городов, районов в городах; следователи, возглавляющие деятельность следственных и следственно-оперативных групп1. Организационные структуры ФСНП России и МВД России обеспечивают их взаимодействие.

Правовые основы взаимодействия. Вопрос взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел невозможно рассматривать без соответствующего исследования правовых основ и форм взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в борьбе с преступлениями в сфере налогообложения на этапах их оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности. М.С. Строгович отмечал: “вопрос о роли правоотношений в правовом регулировании имеет не только теоретический интерес, но и большое практической значение”.

Ранее деятельность правоохранительных органов не была достаточно регламентирована законодательно, так как отсутствовали федеральные законы Российской Федерации об оперативно-розыскной деятельности, о милиции, о федеральных органах налоговой полиции. Поэтому и вопросы взаимодействия между правоохранительными органами в основном регламентировались ведомственными нормативными правовыми актами. Принятие вышеназванных законодательных актов предоставило реальную возможность урегулировать данную проблему на законодательном уровне.

По действующему законодательству оперативные подразделения органов внутренних дел Российской Федерации и федеральных органов налоговой полиции компетентны осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

В пункте 4 статьи 10 Закона РСФСР “О милиции” указано, что милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана выявлять и раскрывать преступления. Статья 2 данного Закона содержит исчерпывающий перечень задач, возложенных на милицию, в том числе по раскрытию преступлений, а статья 3 предписывает милиции решать стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами. Из смысла данных статей следует, что милиция обязана выявлять все преступления, которые указаны в Уголовном кодексе Российской Федерации, а затем в соответствии со статьями 40, 144, и 151 УПК Российской Федерации направлять соответственно материалы доследственных проверок и уголовных дел по подследственности. Отсюда следует, что органы внутренних дел имеют все законные основания для активного взаимодействия с федеральными органами налоговой полиции по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации, которые обязаны проводить оперативно-розыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие в целях выявления и пресечения налоговых преступлений. Однако некоторые опрошенные нами сотрудники пояснили, что между взаимодействующими подразделениями органов ФСНП России и органов МВД России имеется определенное недоверие или конкуренция при выполнении служебных задач.

В настоящее время правовую основу взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел составляют: Конституция Российской Федерации; Законы Российской Федерации “О прокуратуре”, “О милиции”, “О федеральных органах налоговой полиции”; “Об оперативно-розыскной деятельности”, Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации.

Однако некоторые правовые нормы Закона Российской Федерации “О федеральных органах налоговой полиции” целесообразно скорректировать. В частности, решение о выделении специалистов налоговых органов по мотивированному запросу федеральных органов налоговой полиции и наоборот осуществляется в течение пяти дней с момента поступления запроса (ч. 4, 5 ст. 9 Закона). По мнению автора, указанная статья должна быть дополнена нормой о том, что в случае оперативной необходимости государственные органы обязаны выделять специалистов в течение 48 часов с момента получения соответствующего запроса федерального органа налоговой полиции.

В те же сроки федеральные органы налоговой полиции по мотивированному запросу государственных органов, в том числе органов внутренних дел, при установлении признаков налоговых правонарушений выделяют сотрудников налоговой полиции для проверки сведений о правонарушении.

Важную роль в создании правовых основ взаимодействия и определении пределов ответственности имеют ведомственные приказы, межведомственные договоры и соглашения. Одновременно они обеспечивают конвергенцию сторон, т.е. взаимное влияние.

Немаловажное значение для организации взаимодействия имеет своевременное получение информации и организация информационного обмена между правоохранительными органами в ходе оперативно-розыскной деятельности и расследования преступлений.

Необходимо, чтобы информационный обмен между органами МВД России и органами ФСНП России носил постоянный и конструктивный характер, для этого необходимы:

В ходе исследования установлено, что принципы взаимодействия, заложенные в документах (законность, самостоятельность, подследственность, основополагающая роль следователя, нацеленность, плановость и непрерывность, “комплексность”), позволяют органам внутренних дел и федеральным органам налоговой полиции согласованно формулировать межведомственные принципы взаимодействия данных правоохранительных органов.

С учетом норм Налогового кодекса Российской Федерации федеральные органы налоговой полиции являются ответственными за организацию и состояние взаимодействия с органами внутренних дел при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения.

Предметом взаимодействия оперативных и следственных подразделений органов внутренних дел и органов налоговой полиции при борьбе с преступлениями в сфере налогообложения является сбор информации для установления признаков преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации; установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания; без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу экономической безопасности Российской Федерации в сфере налогообложения; взаимный обмен оперативной информацией и иные аспекты.

Субъектами взаимодействия органов налоговой полиции и органов внутренних дел в области их оперативно-розыскной деятельности являются:

В соответствии с законодательством нашей страны Министр внутренних дел Российской Федерации предоставил право осуществления оперативно-розыскной деятельности: Главному управлению по экономическим преступления; Главному управлению уголовного розыска; Управлению по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; Главному управлению собственной безопасности; подразделениям по борьбе с организованной преступностью МВД России и некоторым другим подразделениям, а также аналогичным подразделениям местных органов.

Субъектами оперативно-розыскной деятельности также являются сотрудники оперативных подразделений федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, которые выполняют основную оперативно-розыскную работу, но в Федеральном Законе “Об оперативно-розыскной деятельности” не определен их юридический статус и не установлена система четкой компетенции. В связи с этим целесообразно в пункт 4 статьи 13 Федерального Закона “Об оперативно-розыскной деятельности” внести дополнения: после слов “органы” записать”… и должностные лица”. Данный пункт ст. 13 мог бы иметь следующую редакцию: “Органы и должностные лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, решают определенные настоящим Федеральным законом задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами Российской Федерации”. Участниками оперативно-розыскной деятельности являются отдельные лица, которые на конфиденциальной основе оказывают содействие федеральным органам налоговой полиции или органам внутренних дел.

В целях повышения материальной заинтересованности граждан в представлении информации о налоговом преступлении необходимо активнее выплачивать им вознаграждение в размере до 10% от сокрытых сумм налогов, сборов и других обязательных платежей, поступивших в соответствующий бюджет (статья 11 Закона РФ “О федеральных органах налоговой полиции”).

Для сравнения в США в соответствии с законом “Мойти” информатору можно платить до 25% от сокрытых сумм налогов, но не больше $200 тыс., с этой суммы обязательно должен быть заплачен подоходный налог. Причем в 1996 г. лишь 13% добровольных информаторов сочли возможным получить за подобную информацию полагающееся по закону вознаграждение. Специальная служба налоговых расследований (ССНР) Контрольного отдела Главного управления Федеральной налоговой администрации Швейцарии получает информацию о правонарушениях от добровольных помощников, но заявители не получают вознаграждения.

В процессе настоящего исследования и на основе анализа уголовно-процессуального закона, оперативно-розыскного законодательства и криминалистической практики, нормативных актов Правительства России, ФСНП и МВД России, результатов практического внедрения определены соотношения оперативно-розыскных и следственных действий федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел на этапах оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности в сфере налогообложения. В ходе исследования установлено, что компетенция между подразделениями органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции при взаимодействии по выявлению и раскрытию преступлений в сфере налогообложения распределяется следующим образом:

Предметом взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в борьбе с налоговыми преступлениями в области их уголовно-процессуальной деятельности являются:

1. Решение участниками взаимодействия общих правовых, тактических и организационных вопросов при расследовании преступлений в сфере налогообложения и иных связанных с ними экономических преступлений.

2. Решение участниками взаимодействия частных правовых, тактических и организационных вопросов.

2.1. При рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях.

2.2. При задержании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и применении к ним мер пресечения и других мер процессуального принуждения.

2.3. В процессе разработки и принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений.

2.4. В процессе привлечения общественности к участию в раскрытии преступлений.

2.5. В процессе участия специалистов, переводчиков, понятых в производстве следственных действий и особенно при назначении и производстве экспертиз.

2.6. В процессе установления лиц, подлежащих привлечению в качестве обвиняемых, и при их допросе.

2.7. При использовании технико-криминалистических средств в процессе расследования преступлений в сфере налогообложения.

2.8. В процессе принятия согласованных тактических решений, выдвижении версий, в процессе определения тактики проведения совместных следственных действий с учетом особенностей организации и методики расследования преступлений в сфере налогообложения.

2.9. При организации комплексного использования сил и средств, при создании межведомственных специализированных следственно-оперативных бригад для борьбы с нелегальным производством и оборотом спирта и алкогольной продукции.

2.10. В процессе решения иных вопросов расследования уголовных дел о преступлениях, предусмотренных статьями 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации.

2.11. При обеспечении возмещения ущерба государству, причиненного налоговыми преступлениями.

Взаимодействие федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел и его организация при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения должны осуществляться с соблюдением соответствующих принципов и требований, к которым следует отнести:

Успех деятельности федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел по выявлению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации, во многом определяется правильным выбором наиболее эффективных в конкретных условиях принципов и форм организации работы участников взаимодействия.

Организационные основы и формы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в борьбе с преступлениями установлены подзаконными нормативными актами и выработаны практикой. В частности, по состоянию на 1 января 2002 г. Президентом и Правительством России, ФСНП и МВД Российской Федерации издано более семнадцати нормативных актов, которые предписывают федеральным органам налоговой полиции и органам внутренних дел осуществлять взаимодействие по организации совместной работы с целью ликвидации экономической основы организованных и преступных экстремистских группировок, пресечения незаконного оборота подакцизной продукции, обеспечения своевременной выплаты заработной платы и иным аспектам.

Созданию оптимально организованной и постоянно действующей системы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел способствуют: Концепция национальной безопасности Российской Федерации, общие положения Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации; федеральные и местные программы и планы по борьбе с преступностью (например, ежегодные программы по усилению борьбы с преступностью в г. Москве, ежеквартальные планы работы городских налоговых и других инспекций, которые утверждаются мэром столицы); совместные планы (например, “Поток-1, 2, 3”; Ураган”, “Заслон”, “Плотина”, “Вихрь”; “Вихрь-антитеррор”, “Морские ворота”, “Лавина”, “Табак”); межведомственные планы по пополнению доходной части бюджета.

Организация взаимодействия влияет на эффективность согласованного применения оперативно-розыскных, процессуальных и организационных форм выявления, раскрытия и предупреждения преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации и иных связанных с ними преступлений, обеспечивая процесс расследования преступлений в сфере налогообложения дополнительными возможностями по собиранию и проверке доказательств.

Оптимизация борьбы с преступностью в сфере налогообложения во многом определяется четким регулированием полномочий руководителей федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел по организации взаимодействия на этапах оперативно-розыскной и процессуальной деятельности. При этом необходимо учитывать возможные типы мотивации сотрудников, а именно: стремление реализовать свои знания и умения в интересах российского народа и нашей страны; динамичность, содержательность работы и ее общественная значимость; уважение к руководителям и сотрудникам коллектива, в котором они работают.

В соответствии с уголовно-процессуальным законом (ст. 38, 40, 41, 90, 91, 150, 151 УПК Российской Федерации) субъектами взаимодействия являются следователь, начальник следственного отдела и орган дознания1. При организации расследования преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации, необходимо учитывать, что “с принятием Закона РСФСР “О милиции” изменился правовой статус министра внутренних дел, начальника ГУВД, УВД, УВДТ (ОВДТ), начальника горрайлиноргана внутренних дел в уголовном судопроизводстве”, поскольку их прежние полномочия начальника органа дознания перешли к их заместителям в лице начальников криминальной милиции и милиции общественной безопасности (местной милиции). Министры внутренних дел Российской Федерации и республик, начальники управлений и отделов внутренних дел не имеют права осуществлять процессуальное руководство деятельностью следователей и следственных аппаратов, но они организуют их взаимодействие с милицией и федеральными органами налоговой полиции.

Министр внутренних дел Российской Федерации и Директор ФСНП России, министры внутренних дел республик в составе Российской Федерации, начальники ГУВД, УВД и начальники региональных управлений Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации организуют разработку стратегии и тактики борьбы с преступлениями в сфере экономической деятельности. В данной работе участвуют следственные подразделения и органы дознания. Вышеуказанные руководители:

Министр внутренних дел России и Директор ФСНП Российской Федерации, министры внутренних дел республик в составе Российской Федерации, начальники управлений внутренних дел и региональных управлений ФСНП России руководят своими заместителями, которые возглавляют следственные аппараты, оперативные подразделения и подразделения документальных проверок, соответственно, налоговой полиции и органов внутренних дел, заслушивают их на межведомственных оперативных совещаниях и совместных заседаниях коллегий.

Руководители следственных и оперативных подразделений федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при взаимодействии осуществляют управление с учетом внутриведомственных и межведомственных нормативных документов, а также приказов и поручений вышестоящих начальников.

В соответствии с частью 2 статьи 39 УПК Российской Федерации начальник следственного отдела вправе принять уголовное дело и произвести предварительное расследование в полном объеме. Исходя из его правового статуса руководителя органа предварительного следствия он организует взаимодействие между следователями федеральных органов налоговой полиции и оперативными подразделениями налоговой полиции и криминальной милиции; руководит следователями, участвующими во взаимодействии.

Основным органом дознания органов внутренних дел, взаимодействующим со следователями федеральных органов налоговой полиции, является криминальная милиция.

В соответствии с Законом РСФСР “О милиции” начальники криминальной милиции являются руководителями органов дознания и организуют деятельность оперативных уполномоченных при взаимодействии со следователями федеральных органов налоговой полиции, руководят деятельностью оперативных уполномоченных и осуществляют за ними контроль. Равным образом начальники оперативных служб подразделений налоговой полиции организуют деятельность подчиненных им оперативных работников при взаимодействии со следователями налоговой полиции и органов внутренних дел, руководят деятельностью оперативных сотрудников и контролируют эту деятельность на всем протяжении взаимодействия.

Формы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел. В зависимости от правовой регламентации различают процессуальные и непроцессуальные формы взаимодействия. Последние иногда именуют организационно-тактическими или организационными. “Процессуальные формы взаимодействия — это основанные на законе способы сотрудничества следователя и органов дознания, обеспечивающие согласованный характер их деятельности и целесообразное сочетание в уголовном процессе их возможностей в борьбе с преступлениями”, в том числе совершаемые в сфере налогообложения.

С учетом мнения Р.С.Белкина и В.А.Михайлова о правовых формах взаимодействия следователей, органов дознания и служб правоохранительных органов, положений уголовно-процессуального и иного законодательства, автором выделяются следующие правовые формы взаимодействия следователей, органов дознания и служб федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел:

Автор исследования полагает, что употребление понятий “непроцессуальные формы взаимодействия” и “непроцессуальная деятельность” ассоциируются в обществе с нарушениями закона; поэтому предпочтительнее использовать такое понятие, как “организационные формы взаимодействия”.

Организационными формами взаимодействия являются “конкретные способы связи между следователем и органом дознания, обеспечивающие их согласованное участие в уголовном судопроизводстве”. С учетом мнения Р.С.Белкина и В.А.Михайлова к организационным формам взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации, могут быть отнесены:

а) придание следователю (группе следователей) налоговой полиции на время следствия или на время проведения отдельного следственного действия (отдельных следственных действий) для оказания помощи и содействия, а также для выполнения оперативно-розыскных и иных мероприятий сотрудников (сотрудника) оперативно-розыскного подразделения (оперативно-розыскных подразделений), специалистов и других сотрудников органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции;
б) создание следственно-оперативных групп различного назначения и состава;
в) согласованное планирование и проведение процессуальных действий, оперативно-розыскных, организационных и иных мероприятий при проверке и рассмотрении заявлений (сообщений) о преступлениях в сфере налогообложения и в ходе их раскрытия и расследования;
г) совместная организация поиска преступников по горячим следам с использованием данных осмотра места происшествия и другой информации о преступлении в сфере налогообложения;
д) взаимное информирование участников взаимодействия и совместное обсуждение ими собранных по делу данных, выдвижение версий, определение наиболее действенных способов их проверки процессуальным и оперативно-розыскным путем.

По мнению Р.С.Белкина, к организационным формам взаимодействия с оперативными сотрудниками также относится: совместное планирование действий следователя по реализации оперативных данных; обсуждение формулировок вопросов лицам, которых допрашивают с учетом имеющейся информации; планирование оперативно-тактических комбинаций; немедленное уведомление следователя органом дознания об обнаружении преступлений, требующих производства предварительного следствия.

К организационным формам взаимодействия следует отнести: совместное планирование следователем и оперативными работниками следственных действий по реализации оперативных данных; совместную согласованную деятельность следователей, оперативных работников и специалистов в составе межведомственных и межрегиональных следственно-оперативных групп и специализированных бригад.

По нашему мнению, целесообразно ввести в теорию и практику понятие “межведомственная налоговая группа” и отнести ее к организационным формам взаимодействия. С учетом темы исследования предлагается следующее определение: “Межведомственная налоговая группа — это коллектив компетентных сотрудников налоговых органов, федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, который сформирован совместным приказом МНС, ФСНП, МВД России или их территориальных органов, с целью комплексного изучения и проверки первичной информации о противоправных действиях в сфере налогообложения”.

Правильно организованное взаимодействие федеральных органов налоговой полиции, органов внутренних дел и налоговых органов обеспечит:

По нашему мнению, данный перечень может быть дополнен пунктом о принятии мер по возмещению ущерба, нанесенного преступлением в сфере налогообложения.

Под формами взаимодействия следователя и оперативных сотрудников Н.А.Якубович понимает виды связи между ними и те средства, с помощью которых достигается согласованность их деятельности. Например, организация совместных выездов следователя и работников милиции на место происшествия и совместное производство следственных действий; взаимная информация следователя и работников милиции в ходе раскрытия и расследования преступлений, совместное обсуждение собранных по делу следственных и оперативно-розыскных данных, выступление перед населением и проведение профилактических мероприятий, совместное проведение занятий. Данные формы могут быть использованы и при взаимодействии следователей и сотрудников федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении преступлений в сфере налогообложения. Формы взаимодействия следователя и органов дознания при раскрытии преступлений, а также розыске скрывшихся преступников, разнообразны. Они определяются сложностью и особенностями расследуемых дел, характером совершенного преступления, непосредственными задачами следственных действий и оперативно-розыскных мер и рядом других обстоятельств.

Разграничение между процессуальными и организационными формами взаимодействия имеет важное значение для правильного раскрытия характера правоотношений, возникающих в результате взаимодействия следственных аппаратов и органов дознания федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при сборе доказательств.

Оно обеспечивает недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением требований Конституции Российской Федерации, уголовно-процессуального и налогового законодательств.

В связи с изменениями уголовно-процессуального, уголовного и налогового законодательств Российской Федерации формируются новые организационные формы взаимодействия между следственными аппаратами федеральных органов налоговой полиции и следственными и оперативными подразделениями органов внутренних дел.

Результаты научных исследований и практической деятельности свидетельствуют, что положительные результаты служебной деятельности могут быть достигнуты лишь при условии согласованной и целенаправленной работы органов дознания и предварительного следствия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, при эффективном использовании ими всех законных методов и средств, находящихся в их распоряжении. В связи с изложенным проблема координации этих органов имеет большое практическое значение, особенно с учетом того, что “борьба с преступностью одними только процессуальными средствами чрезвычайно затруднительна”.

Федеральные органы налоговой полиции и органы внутренних дел должны постоянно совершенствовать формы взаимодействия в процессе практической реализации задач взаимодействия. Для подведения итогов, согласования текущих планов и решения других принципиальных вопросов по взаимодействию подразделений необходимо регулярно проводить совместные коллегии, межведомственные совещания руководителей федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, рабочие встречи представителей взаимодействующих подразделений указанных ведомств, активно участвовать в межведомственных комиссиях и советах по экономической и общественной безопасности, что позволит выработать единое понимание и подходы к узловым проблемам взаимодействия, объективно, всесторонне и полно рассматривать взаимные упреки или претензии и принимать по ним конструктивные решения, совершенствовать формы и методы совместной служебной деятельности. В этих целях автором предлагается обеспечивать взаимное постоянное представительство ответственных работников налоговой полиции и органов внутренних дел в коллегиях МВД России и ФСНП России, а также в коллегиях МВД, ГУВД, УВД, УФСНП.

На региональном уровне необходимо под председательством заместителей начальников по оперативно-розыскной работе УВД и (или) УФСНП создавать постоянно действующие координационные межведомственные группы, которые должны работать на постоянной основе по следующим направлениям: обобщение и анализ информации; подготовка управленческих решений по организации взаимодействия; с участием организационно-инспекторских подразделений МВД, УВД и ФСНП, УФСНП России — оценка результатов оперативно-служебной деятельности с учетом фактической организации взаимодействия.

В состав координационных межведомственных групп должны входить и офицеры действующего резерва органов ФСНП и органов МВД России, прикомандированные к различным государственным ведомствам, что обеспечит своевременное решение вопросов по представлению информации, в том числе статистических данных при проведении совместных служебных мероприятий.

Полномочия участников организации взаимодействия должны определяться функциональными обязанностями, утверждаемыми первыми руководителями МВД и ФСНП Российской Федерации, МВД, УВД, УФСНП и их нижестоящих органов. Это позволит проводить более эффективные совместные мероприятия по стабилизации оперативной обстановки в налоговой сфере на федеральном уровне и на уровне регионов, городов и других населенных пунктов, положительно отразится на полноте информирования федеральных и местных органов власти, а также граждан страны. Фрэнсис Бэкон говорил: “Подать, взимаемая с согласия народа или без такового, может быть одинакова для кошельков, но неодинаково ее действие на дух народа”. Эта работа важна для профилактики противоправных действий. Петр Первый об этом предупреждал соотечественников: “Пусть, кто хочет, утаивает товары; он своей утайкой больше подвергается опасности, нежели моя казна”.

Результаты исследования свидетельствуют о том, что в структуре ФСНП России и Управлений ФСНП России по субъектам Российской Федерации необходимо создавать штабные подразделения, деятельность которых повысит согласованность действий как в системе федеральных органов налоговой полиции, так и в процессе их взаимодействия с другими правоохранительными органами, контрольно-надзорными органами регионов, улучшит анализ и прогнозирование оперативной обстановки и мер упреждающего реагирования на ее негативные изменения. Например, по инициативе автора в 1999 году в Управлении ФСНП России по г.Москве была создана оперативно-координационная служба (фактически штаб Управления), которая провела созидательную работу по совершенствованию взаимодействия с органами внутренних дел и контролирующими органами г. Москвы. Автором изучена организация работы координационного совета руководителей правоохранительных органов при прокуроре г. Москвы, на котором в период с 1997 по 2000 гг. обсуждено более десяти вопросов, касающихся совместной деятельности органов внутренних дел и органов налоговой полиции: о результатах проверки исполнения законодательства о банках и банковской деятельности в г. Москве; о состоянии работы по борьбе с организованной преступностью; о состоянии законности в сфере деятельности негосударственных пенсионных фондов и мерах по пресечению злоупотреблений в их деятельности; о состоянии исполнения законодательства о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции и другие.

Результаты исследования показали, что деятельность оперативно-координационной службы УФСНП России по г. Москве и координационного совета руководителей правоохранительных органов г. Москвы была весьма эффективна, особенно в плане организации взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел. По нашему мнению, данный опыт координации необходимо активно использовать и в остальных регионах Российской Федерации, что будет способствовать не только повышению уровня взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, но также объективному и всестороннему отражению результатов их совместной деятельности в государственной статистике, отчетности, регистрации результатов совместных мероприятий, особенно по выявлению и раскрытию преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации.

Существующая система учета уголовных дел не в полной мере отражает многогранность аспектов взаимодействия в борьбе с налоговыми преступлениями.

Автор предлагает внести соответствующие дополнения в межведомственные документы, которые должны быть нацелены на максимально полное и всестороннее отражение результатов совместной работы.

Совершенствование справочных учетов поможет нацелить сотрудников подразделений по борьбе с экономическими преступлениями, организованной преступностью, а также сотрудников уголовного розыска системы МВД на выявление преступных уклонений от уплаты налогов коммерческими структурами и гражданами.

О результатах проверки данной информации налоговая полиция должна в обязательном порядке информировать органы внутренних дел.

В целях выявления, пресечения и предупреждения преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации, сотрудники муниципальной милиции и отделов по борьбе с экономическими преступлениями должны постоянно обращать внимание на те коммерческие структуры, которые осуществляют свою деятельность без регистрации в налоговых органах.

По мнению автора исследования, необходимо в документах первичного учета преступлений более подробно отражать сведения о суммах налогов и сборов, которые не поступили в бюджеты вследствие совершения преступных деяний, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации.

Это будет соответствовать мировой практике максимально полной регистрации сведений о противоправных действиях и совершающих их лицах.

Нами исследован опыт служебной деятельности Финансовой гвардии Италии, Службы внутренних доходов США, Службы финансовой разведки (СФР) в составе Главного полицейского управления Швеции, Службы специальных налоговых расследований Контрольного отдела Главного управления Федеральной налоговой администрации (ССНР КО ГУ ФНА) Швейцарии, Отдела проверок и уголовных расследований (ОПУР) ГНУ Япония.

Установлено, что данные правоохранительные структуры весьма эффективно применяют данный метод.

Организация взаимодействия должна совершенствоваться с учетом положений не только уголовного закона, уголовно-процессуального права и законодательства об оперативно-розыскной деятельности, но также с учетом положений Налогового кодекса Российской Федерации, изменений судебной практики и положений нормативно-правовых актов Президента России, Правительства России, ФСНП России и МВД России по вопросам служебной деятельности налоговой полиции и органов внутренних дел и повышения качества.

Руководителям всех уровней важно постоянно корректировать, с учетом меняющихся оперативной обстановки и следственных ситуаций, планы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, постоянно принимать меры по обеспечению прав и свобод граждан, безопасности сотрудников при проведении оперативно-розыскных мероприятий, документальных проверок и следственных действий.

Правовые подразделения и отделы документальных проверок федеральных органов налоговой полиции должны оказывать необходимую методическую помощь сотрудникам оперативных и следственных подразделений органов внутренних дел в разъяснении им норм налогового законодательства, которые необходимо знать в процессе выявления и раскрытия преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации.

Результаты данного исследования свидетельствуют, что высокий уровень качества оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, судебно-экономических и криминалистических экспертиз обеспечивается прежде всего в тех случаях, когда взаимодействие федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел организуется уже на ранней стадии получения первичной информации о налоговых и связанных с ними преступлениях. Постоянное укрепление взаимодействия является необходимым условием повышения эффективности предварительного следствия и профессионального уровня сотрудников, расширения их взаимных оперативных возможностей.

Согласованная совместная деятельность федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, если она организована профессионально и проводится на высоком уровне, позволяет повышать эффективность их деятельности по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации.

1.2. Стратегическое и тактическое взаимодействие федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел

Деятельность федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел осуществляется в условиях крайне сложной социально-экономической обстановки в стране, когда налоги собираются неудовлетворительно и распространено нецелевое использование бюджетных средств, когда отсутствует эффективное взаимодействие силовых структур между собой и с территориальными органами, когда возрастает корыстная преступность, которая и определяет общую мотивацию криминальных проявлений в стране. Это означает, что “контроль над механизмами регулирования воспроизводственных процессов не только на микро-, но и на макроуровне может перейти к организованным преступным сообществам”, определяющим объектом своей преступной деятельности налоговую систему Российской Федерации.

Опасность состоит “в переходе экономической преступности от ее локальных форм проявления к всеобщей криминализации экономической системы российского общества”. Кризисное состояние общества определяется также тем, что значительная часть населения страны оказалась за чертой бедности; “заработная плата, стипендии выплачиваются несвоевременно, что резко снизило покупательскую способность населения приобретать в достаточном количестве жизненно важные продукты. Недостаточно финансирование здравоохранения, образования, культуры, науки. Гражданами утрачивается вера во власть и закон”.

Автор исследования согласен с мнением о том, что для современного периода развития общественных отношений в России характерна четко выраженная корыстная мотивация, и полагает, что противоправная ее составляющая представляет наибольшую опасность. Это приведет к резкому противопоставлению людей по имущественному и социальному положению, к люмпенизации значительной части населения.

Указанные причины объективно свидетельствуют о необходимости сотрудничества федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в борьбе с экономической преступностью и такой ее разновидностью, как преступления в сфере налогообложения.

Ю.Н.Белозеров, Н.Н.Загвоздкин отмечают: “конструктивной представляется разрабатываемая концепция о сотрудничестве “параллельных” правоохранительных органов по борьбе с экономической преступностью”.

По мнению автора, взаимодействие между ними должно осуществляться:

Результаты совместной работы свидетельствуют, что увеличение налоговых поступлений в бюджет во многом обеспечивается благодаря достаточно полному выявлению юридических и физических лиц, которые не платят причитающиеся налоги, укрывая частично или полностью получаемые доходы и уклоняясь, таким образом, от исполнения своей конституционной обязанности. Для сравнения отметим: по данным Главного налогового управления Министерства Финансов США, в штате Атланта, например, 97% налогоплательщиков своевременно, добровольно и в полном объеме уплачивают налоги; это поведение населения рассматривается как исполнение им своего гражданского долга и часть национальной культуры. Уместно привести высказывание Адама Смита: “Налоги для плательщика есть показатель не рабства, а свободы”.

Анализ оперативной обстановки в экономике России показал, что нет должного стратегического взаимодействия между федеральными органами налоговой полиции и органами внутренних дел по борьбе с налоговой преступностью, которая реально угрожает экономической безопасности страны.

В основе организации стратегического взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел должны быть нормы Конституции Российской Федерации, программные документы и конкретные поручения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам внешней и внутренней экономической, социальной политики и государственной безопасности, указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации, федеральные правоохранительные программы. Реализация данных правовых актов призвана способствовать повышению качества совместной согласованной деятельности правоохранительных органов.

Стратегическое взаимодействие федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел определено Указами Президента России “О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации”, “О федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 гг.”, “О взаимодействии государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики”, “О концепции национальной безопасности”. Реализация данных правовых актов федеральными органами налоговой полиции и органами внутренних дел должна обеспечить преодоление преступной экспансии в наиболее криминализированных сферах, имеющих важное значение для экономической безопасности государства: в кредитно-финансовой системе, топливно-энергетическом комплексе, промышленном производстве, сфере обращения сырьевых ресурсов, на транспорте, на рынке ценных бумаг, где сосредоточены основные денежные потоки и активно осуществляют деятельность организованные преступные сообщества, которыми, по экспертным оценкам, контролируется до 60% предприятий и организаций различных форм собственности.

Примерами стратегического сотрудничества является деятельность по выполнению Межведомственного плана первоочередных мероприятий по пополнению доходной части федерального бюджета от 15 марта 1997 г., который был утвержден Правительством Российской Федерации, и Национального плана проверок налогоплательщиков Государственной налоговой службы (Госналогслужба) России на 1998 год, согласованный с ФСНП России и МВД России. Им предписано совместно с налоговыми органами провести проверки организаций, производящих алкогольную продукцию, по вопросам:

Имеющийся опыт взаимодействия свидетельствует, что целевое проведение оперативно-розыскных мероприятий органами налоговой полиции и органами внутренних дел (по направлениям деятельности налоговых органов) позволяет стабилизировать оперативную обстановку в соответствующих отраслях экономики страны и на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.

По мнению автора исследования, целью стратегического взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел является их долгосрочное и эффективное сотрудничество по обеспечению экономической безопасности государства путем сосредоточения основных усилий в борьбе с преступлениями в сфере налогообложения и связанными с ними преступлениями, которая приведет к коренному повышению результативности оперативно-розыскной деятельности и качества предварительного следствия по делам указанной категории.

Приоритетные направления стратегического взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел определены различными целевыми программами: по усилению борьбы с преступностью; по стабилизации правоохранительными мерами состояния экономики и финансов, укреплению правопорядка в субъектах Российской Федерации; по мобилизации доходов в федеральный бюджет, по укреплению налоговой дисциплины. По мнению МВД России, к одному из важнейших направлений такого взаимодействия относится ликвидация экономической основы организованных преступных формирований.

Автор исследования в принципе согласен с данным суждением, но полагает, что органы МВД и органы ФСНП, сформировав между собой постоянно действующую систему взаимодействия, имеют все основания для того, чтобы стать ядром системы правоохранительных органов по борьбе с экономической преступностью.

Тактическое взаимодействие. В диалектической взаимосвязи со стратегическим взаимодействием федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел находится их тактическое взаимодействие. Оно отличается от стратегического взаимодействия характером, содержанием и более динамичным сроком сотрудничества.

Данное взаимодействие федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел охватывает деятельность руководителей всех уровней указанных органов по следующим направлениям: организация взаимодействия; планирование, подготовка и проведение конкретных совместных согласованных мероприятий; контроль за их исполнением; анализ результатов совместной работы; постоянное уточнение плановых мероприятий с учетом меняющейся оперативной обстановки по направлениям совместной деятельности; внесение необходимых согласованных дополнений в планы работ с целью повышения результативности служебной деятельности.

Тактическое взаимодействие ориентировано на выявление, раскрытие и расследование преступлений, совершаемых в сфере налогообложения, и связанных с ними иных преступлений, которые имеют межрегиональный или международный характер, наносят ущерб государству в особо крупных размерах, совершаются организованными преступными сообществами или группировками.

Тактическое взаимодействие налоговой полиции и органов внутренних дел имеет важное значение при организации работы по пресечению легализации (отмывания) денежных средств и иного имущества, укрытых от налогообложения.

Цель тактического взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел состоит в разработке и осуществлении комплекса организационных и конкретных мер по активизации совместной оперативно-розыскной деятельности и совершенствованию правоприменительной практики, направленной на выявление, раскрытие, расследование и предупреждение преступлений в сфере налогообложения и иных связанных с ними преступлений и правонарушений, наносящих существенный ущерб экономике государства.

Автор исследования полагает, что комплексный правоохранительный контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов позволяет резко повышать поступления налогов и иных обязательных платежей в бюджеты различных уровней. Так, в целом по России доля рынков в товарообороте розничной торговли составляет 29,3%. В связи с этим одной из основных задач органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции является стабилизация обстановки на оптово-розничных рынках, которые являются питательной средой налоговых и иных связанных с ними преступлений. В федеральный и местный бюджеты не поступает значительная часть налогов. Например, по данным МВД России, две трети доходов московских рынков находится в тени. В 2000 г. только по налогу на прибыль московский бюджет недополучил 40 млрд. рублей при ежегодном обороте товаров в 600 млрд..

Учитывая, что налоги, собираемые в г. Москве, ежегодно составляют 25-30% налоговых поступлений в государственный бюджет, автор исследования проанализировал статистические результаты проверок соблюдения хозяйствующими субъектами законодательства Российской Федерации в 1996-1999 гг. Проверки проведены органами налоговой полиции г. Москвы совместно с налоговыми органами и органами внутренних дел г. Москвы при участии иных государственных органов. При этом установлены следующие закономерности:

Значительные денежные средства фактически выведены из налогообложения. В соответствии с п.3 Указа Президента России № 1025 данные денежные средства были переданы в финансовые органы или оприходованы, и с них исчислены налоги.

Результаты настоящего исследования свидетельствуют и о такой негативной тенденции в налоговой сфере Российской Федерации, как увеличение количества уклонений от уплаты налогов в крупных и особо крупных размерах. Если в 1998 г. из 18,6 тыс. выявленных нарушений налогового законодательства 40% составляли нарушения в крупных и особо крупных размерах, что на 10% было больше, чем в 1997 г., а ущерб, нанесенный государству в виде неуплаты налогов и других обязательных платежей, составил 10,4 млрд. рублей (в 1997 году-6,8 млрд. рублей), из которых 43% возвращены в государственный бюджет, то в 2000 г. из 22,1 тыс. задокументированных нарушений налогового законодательства органами налоговой полиции нарушения в крупных и особо крупных размерах составили 80% (17,9 тыс.).

Необходимо выявление критических “болевых точек”, выход за пределы которых грозит разрушительными процессами и необратимой деградацией экономики и общества.

Федеральным органам налоговой полиции и взаимодействующим с ними органам внутренних дел существенную помощь в осуществлении постоянного легального мониторинга состояния налоговой системы в целях оперативного реагирования на ее негативные изменения окажут следующие разработанные автором исследования показатели:

а) соотношение общего количества преступлений, выявленных в сфере экономической деятельности, с количеством преступлений, выявленных в сфере налогового законодательства;
б) соотношение нанесенного государству ущерба, установленного по оконченным расследованием уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 198 и 199 Уголовного Кодекса Российской Федерации, с ущербом, установленным по оконченным производством уголовным делам об иных преступлениях, совершенных в сфере экономической деятельности;
в) соотношение количества юридических и физических лиц, которые состоят на учете в налоговых инспекциях и фактически уплачивают налоги, с количеством налогоплательщиков, которые подают нулевые балансы или вообще не сообщают сведения о своей финансово- хозяйственной деятельности;
г) соотношение количества проведенных проверок пунктов обмена иностранной валюты с количеством выявленных в них правонарушений и обнаруженных сумм неучтенных или бесхозяйных денежных средств;
д) соотношение денежных сумм, выявленных в процессе налогового контроля инспекциями Министерства налогов и сборов, с денежными средствами, укрытыми от налогообложения по расследуемым следственными подразделениями федеральных органов налоговой полиции уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Анализ результатов проверок налогоплательщиков, указанных в запросах зарубежных правоохранительных органов в связи с проверкой ими информации о легализации преступно нажитых капиталов, уклонении от уплаты налогов и об иных правонарушений свидетельствует, что данная информация нашла объективное подтверждение только в 17% случаев, что свидетельствует о целесообразности информационного обмена на стадии получения первичной информации.

Необходимо отметить, что 61% международных запросов Центральное бюро Интерпола России направляет в органы МВД России и только 9,6% в ФСНП России. Следует отметить, что преступления в сфере налогообложения и иные связанные с ними преступления не имеют государственных границ. “Одновременная революция в области средств связи и технологии и сопровождающая ее интеграция мировых рынков — процесс, часто обозначаемый кратким термином “глобализация”, — также открыли международные границы”.

Ежегодно возрастают объемы теневого оборота в сфере мировой экономики. Например, в государствах Евросоюза удельный вес “теневой” экономики колеблется от 7 до 16%. По моему мнению, при этом взаимодействие соответствующих правоохранительных органов отличается медлительностью проведения совместных мероприятий, так как в большинстве государств мира господствует пришедшая из британского права доктрина “rule of comity”, которую можно было бы перевести как “ни одно государство не обязано помогать другому собирать налоги”. Необходимо отметить, что “в созданном органами финансовой разведки международном объединении Egmont уже участвуют 58 стран”, что позволит пресекать “мощные финансовые инъекции со стороны различных организаций и частных лиц” в террористические организации.

С учетом темы исследования предлагается в теорию и практику оперативно-розыскной деятельности ввести понятие “международная оперативная группа”. Автор полагает возможным предложить к обсуждению ученых и практиков следующее определение: международная оперативная группа — это коллектив компетентных сотрудников правоохранительных органов двух и более государств, объединенных общностью международных и государственных интересов по противодействию транснациональной преступности в сфере налогообложения, легализации (отмывании) денежных средств, нажитых преступным путем, и иных связанных с ними преступлений”.

Международные оперативные группы могли бы создаваться в рамках соответствующих международных или межгосударственных соглашений при паритетном представительстве соответствующих государственных органов.

Автор считает, что ФСНП и МВД России с участием правоохранительных органов стран Содружества Независимых Государств с целью проведения согласованных оперативных мероприятий по пресечению преступных уклонений от уплаты налогов могли бы активно создавать международную оперативную группу. Естественно, что сотрудники будут действовать в рамках юрисдикции своих государств, но более целенаправленно и динамично в интересах международного сообщества. Обобщение результатов взаимодействия органов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции позволяет выработать меры по его оптимизации. В частности, автор данного исследования предлагает нормативно закрепить условия, при которых должно осуществляться их обязательное взаимное информирование (например, в связи с проверкой информации о подготовке или совершении умышленных убийств в связи с коммерческой деятельностью и о фактах организованной преступной деятельности в сфере налогообложения).

Деятельность федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел должна носить характер единого и законченного цикла скоординированных мероприятий по целенаправленному поиску, накоплению, анализу, использованию, объективной оценке и реализации в установленном порядке информации о налоговых преступлениях и обеспечению возмещения ущерба государству, выявлению криминальных связей проверяемых юридических и физических лиц с организованными преступными группировками, крупными дельцами “теневого” бизнеса, коррумпированными чиновниками с последующим разоблачением и привлечением их к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

1.3. Участие органов внутренних дел в создании и развитии федеральных органов налоговой полиции России

Всестороннее исследование деятельности федеральных органов налоговой полиции предполагает изучение истории их возникновения и формирования как специализированных подразделений по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений в сфере налогообложения. Именно “исторический подход позволяет проследить, как известное явление в истории возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило и с точки зрения этого развития смотреть, чем данная вещь стала теперь”.

Органы ФСНП России, соединив в себе позитивные традиции и передовой опыт служебной деятельности органов МВД СССР, КГБ СССР, Министерства обороны СССР и его Главного разведывательного управления, Службы внешней разведки, органов прокуратуры, Федеральной службы безопасности России, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Главного управления охраны Российской Федерации по своей сути являются объединяющей правоохранительной системой. Министерство внутренних дел Российской Федерации также характеризуется “многофункциональной системой правоохранительных органов”, служб и учреждений, специально созданных для борьбы с преступностью и охраны общественного порядка и безопасности в России.

В процессе исследования проанализировано федеральное законодательство, научные труды, нормативные правовые акты Государственной налоговой службы, Департамента налоговой полиции Российской Федерации, Федеральной службы налоговой полиции и МВД Российской Федерации, Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, практика правоотношений их органов и служб в 1992-2000 годы и на этой основе выделены пять этапов развития взаимодействия федеральных органов налоговой полиции с органами внутренних дел и налоговыми органами.

Первый этап (основополагающий) включает период с 21 марта 1991 г. по 18 марта 1992 г. В этот период времени создана Государственная налоговая служба РСФСР. Статьей 5 Закона РСФСР “О государственной налоговой службе РСФСР” на органы МВД РСФСР была возложена обязанность оказания практической помощи работникам государственных налоговых инспекций при исполнении ими служебных обязанностей. В появлении налоговой полиции большая роль отводится следующим законодательным актам, имеющим определяющее значение для деятельности правоохранительных и налоговых органов: “О предприятиях и предпринимательской деятельности”; “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”; Закон Российской Федерации “Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации”; Закон “О Прокуратуре Российской Федерации”, Указ Президента Российской Федерации от 8 ноября 1992 г. об усилении борьбы с преступностью.

В соответствии с указанными законами и другими нормативными актами Государственная налоговая служба России формировала ведомственную нормативную базу по систематизации признаков нарушений налогового законодательства и их выявления. Однако уже на начальном этапе деятельности Госналогслужбы и ее органов со всей остротой обозначилась проблема массового уклонения налогоплательщиков от налогообложения. Результаты деятельности налоговых органов объективно свидетельствовали о необходимости повышения ее эффективности путем создания правоохранительной функции в сфере налогообложения.

Изучение международного опыта позволило выявить две возможные модели создания специализированной правоохранительной структуры. Первая модель заключается на том, что специализированный правоохранительный орган по борьбе с налоговыми преступлениями организационно входит в налоговое ведомство. Например, более восьмидесяти лет Служба внутренних доходов находится в структуре Главного налогового управления Министерства финансов США.

Вторая модель основана на организационной независимости от налогового ведомства правоохранительного органа, осуществляющего выявление и раскрытие преступлений в сфере налогообложения. С 1774 г. ведет свою историю Финансовая гвардия Италии, которая была создана по указанию императора Эммануила Второго. В 1881 году законодательным актом Финансовой гвардии поручено контролировать национальную систему налогообложения по всей территории страны, а закон Итальянской республики 1959 года № 189 предписывает Финансовой гвардии выявлять и раскрывать уклонения от уплаты налогов и других видов нарушений финансового законодательства.

В Российской Федерации в период реформирования экономики частично опробованы обе вышеуказанные модели. С учетом национальных традиций России государственными и законодательными органами страны избран свой путь развития правоохранительного ведомства по борьбе с преступлениями в сфере налогообложения. Интересно отметить, что еще в 1936 году были внесены в УПК РСФСР нормы, согласно которым органами дознания помимо рабоче-крестьянской милиции стали и органы финансовой инспекции по делам, отнесенным к их ведению, что правомерно расценивать в качестве исторического начала взаимодействия органов внутренних дел и фискальных органов. Основополагающий этап характерен тем, что произошло объективное осознание государством и законодательными органами необходимости повышения эффективности деятельности Государственной налоговой службы Российской Федерации путем создания при ней правоохранительных подразделений.

Второй этап (становление) включает период с 18 марта 1992 г. по 24 июня 1993 г. В это время Указом Президента Российской Федерации создано Главное управление налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации (далее ГУНР при ГНС России); соответствующие подразделения при государственных налоговых инспекциях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов, городов федерального значения, районов. Ведомственными нормативными актами было определено, что ГУНР и его территориальные и местные органы осуществляют свою деятельность по борьбе с налоговыми преступлениями и правонарушениями во взаимодействии с Министерством безопасности, МВД Российской Федерации и другими правоохранительными органами.

Выполняя распоряжение Президента Российской Федерации в 1992 году МВД России прикомандировало к Главному управлению налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации 560 сотрудников органов МВД, что составило 4,6% от списочного состава созданного ведомства. Для сравнения: из органов государственной безопасности в систему Главного управления налоговых расследований было прикомандировано 450 офицеров (3,75%); из Вооруженных сил — 3,4 тыс. офицеров (29%). Данную практику комплектования системы ГУНР правомерно рассматривать в качестве важной формы взаимодействия, придающей положительный импульс деятельности создаваемого правоохранительного органа и взаимно обогащающей правоприменительную практику.

Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 года ГУНР при ГНС России и его территориальные и местные подразделения были наделены процессуальным статусом органов дознания и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Следует отметить, что на этапе становления подразделений налоговых расследований многие их сотрудники не имели опыта правоохранительной деятельности, и коллеги из органов внутренних дел и других правоохранительных органов обучали их теории и практике оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности по борьбе с экономическими преступлениями и организованной преступностью. В системе органов внутренних дел сотрудники подразделений налоговых расследований изучали организацию работы городских, районных органов внутренних дел, порядок приема, регистрации, учета и рассмотрения заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях и происшествиях, а также меры по предупреждению преступлений. Руководители подразделений налоговых расследований различных уровней учились в Академии МВД Российской Федерации, а другие сотрудники — в иных высших и специальных средних учебных заведениях системы МВД России и в системе первоначальной служебной подготовки.

С учетом опыта служебной деятельности в правоохранительных и иных государственных органов России в системе ГУНР при ГНС Российской Федерации были созданы: Оперативное управление, Контрольно-ревизионное управление, Отдел дознания, Управление собственной безопасности, Правовое управление, Информационно-аналитическое управление, Организационно-инспекторское управление, Управление физической защиты, Оперативно-техническое и поисковое управление, Управление делами, Отдел общественных связей, Финансово-экономическое управление, Административно-хозяйственное управление. В территориальных органах налоговых расследований — соответствующие подразделения.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации основные усилия подразделений налоговых расследований были сосредоточены не на борьбе с преступными нарушениями налогового законодательства, а на решении чисто фискальных вопросов по выявлению тех, кто не платит налогов, и на обеспечении перечисления денежных средств должников в бюджет. В результате “на каждый рубль, предназначенный на содержание налоговой полиции, приходилось 100 рублей, возвращенных в казну”. При большом количестве выявленных нарушений налогового законодательства в преступной форме (32 тыс.) число возбужденных уголовных дел было незначительным (600).

В начальном периоде становления службы налоговых расследований происходило опробирование их правовых возможностей, мер и форм их правоохранительной деятельности, преимущественно направленных на обеспечение своевременного поступления в бюджет налогов и других обязательных платежей. В то же время на данном этапе уже формировались предпосылки (и их объективное выявление государством и его законодательными органами) необходимости создания самостоятельного специализированного правоохранительного органа, особо нацеленного на борьбу с преступностью в сфере налогообложения.

Третий этап (развитие) включает период с 24 июня 1993 г. по 17 декабря 1995 г. В этот период времени были определены правовые основы, принципы организации и деятельности, система и структура федеральных органов налоговой полиции, а также их полномочия по борьбе с налоговыми преступлениями. Впервые данному правоохранительному органу были предоставлены и права агентов валютного контроля. Для реализации этих и иных функций был создан Департамент налоговой полиции Российской Федерации.

В дореволюционной России департаментом назывался только отдел министерства или иного правительственного учреждения. В отличие от этого Департамент налоговой полиции Российской Федерации получил правовой статус не структурного подразделения федерального государственного органа, а самостоятельного правоохранительного ведомства Российской Федерации. Правовое поле деятельности впервые созданных в России федеральных органов налоговой полиции было очень узким. C 28 мая 1986 года действовала норма, предусмотренная статьей 162-1 УК РСФСР (уклонение от подачи декларации о доходах), и обязательным условием ее применения являлась административная преюдиция; а с 14 августа 1993 г. федеральные органы налоговой полиции, как органы дознания, стали выявлять и преступления, предусмотренные статьями 162-2 УК РСФСР (сокрытие доходов (прибыли) или иных объектов налогообложения), 162-3 УК РСФСР (противодействие или неисполнение требований налоговой службы в целях сокрытия доходов (прибыли) или неуплаты налогов). В октябре-ноябре 1993 года была проведена налоговая амнистия.

Складывающаяся в нашей стране социально-экономическая обстановка сближала служебные цели, задачи федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел. Поэтому были приняты меры по формированию нормативной правовой базы сотрудничества данных правоохранительных органов. Основополагающим документом, регламентирующим правоотношения между МВД России и Департаментом налоговой полиции Российской Федерации, стал их совместный приказ от 5 августа 1994 г., который, однако, не в полной мере отвечает реалиям настоящего времени. Оказанная органами внутренних дел значительная помощь положительно отразилось на становлении федеральных органов налоговой полиции в качестве специализированной правоохранительной структуры по борьбе с преступлениями в сфере налогообложения.

Четвертый этап (совершенствование оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности) включает период с 17 декабря 1995 г. по 10 апреля 2000 г. В этот период изданы законодательные акты и ведомственные нормативные документы, которые явились базовыми для развития федеральных органов налоговой полиции и формирования их взаимодействия с органами внутренних дел. В конце 1995 года федеральные органы налоговой полиции наделены правом проведения предварительного следствия; управление расследований переименовано в следственное управление ФСНП России, опубликовано второе издание первого учебного пособия об уголовно-процессуальной деятельности налоговой полиции, подготовленного профессором В.А.Михайловым. В феврале 1996 г. Указом Президента Российской Федерации Департамент налоговой полиции Российской Федерации переименован в Федеральную службу налоговой полиции Российской Федерации. В мае 1996 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла Уголовный кодекс Российской Федерации. Деяния гражданина или организации по уклонению от уплаты налога были признаны преступными.

В рассматриваемый период главной задачей федеральных органов налоговой полиции являлась деятельность по выявлению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений в сфере налогообложения. Несмотря на рост криминальных налоговых проявлений в сфере экономической деятельности, федеральные органы налоговой полиции не имели достаточных процессуальных прав для возбуждения и расследования уголовных дел о преступлениях, что “порождало волокиту при пресечении преступлений”. Поэтому внесение соответствующих дополнений и изменений в законодательные акты, которые предоставили федеральным органам налоговой полиции право производства предварительного следствия, определение подследственности следователей федеральных органов налоговой полиции позволило в целом завершить правовые этапы формирования налоговой полиции как полноценного правоохранительного органа по борьбе с налоговыми и связанными с ними преступлениями. Создание экспертно-криминалистических подразделений позволило повысить эффективность не только уголовно-процессуальной, но и всей оперативно-служебной деятельности налоговой полиции. При этом соблюдение прав и свобод человека и гражданина имели первостепенное значение, чтобы исключить возможность нанесения ущерба налогоплательщику.

С учетом этого создавалась ведомственная нормативно-правовая база, которая учитывала опыт создания следственных подразделений органов внутренних дел и организации их деятельности. Так, в территориальных органах налоговой полиции были введены должности заместителя начальника Управления ФСНП России по следствию, что повысило уровень руководства этим важным направлением деятельности и обеспечило более высокое качество взаимодействия с органами внутренних дел.

В 2000 году введена должность заместителя Директора Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по следствию (в настоящее время упразднена).

В целях подготовки специалистов высшей квалификации для федеральных органов налоговой полиции в 1996 г. создана Академия налоговой полиции Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.

Основу преподавательского состава данного учебного заведения составили преподаватели, адъюнкты и соискатели Академии МВД России и других учебных заведений системы МВД России, которые передают опыт профессиональной подготовки руководителей и других сотрудников органов внутренних дел. В рассматриваемый период Президент Российской Федерации издал Указы: о координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью; о мерах по укреплению правопорядка в г. Москве и Московской области; о государственной защите сотрудников правоохранительных органов и органов судебной юстиции, которые побудили к более активной совместной работе федеральные органы налоговой полиции и органы внутренних дел. Формировалась межведомственная нормативная база и порядок учета и регистрации преступлений, формы отчетности об основных результатах служебной деятельности.

Все более активно проводилась совместная работа с органами внутренних дел по выявлению, пресечению и предупреждению налоговых, финансовых, экономических преступлений и правонарушений (совершаемых физическими лицами и сотрудниками юридических лиц, сдающих в аренду жилые и нежилые помещения), а также по борьбе с организованной преступностью. После террористических актов в г.Москве и иных городах данное направление деятельности стало еще актуальнее. Правительство Российской Федерации принимало меры по повышению эффективности деятельности федеральных органов налоговой полиции.

В 1998 году Федеральная служба налоговой полиции и МВД России заключили соглашение о сотрудничестве и порядке взаимодействия в области обеспечения пожарной безопасности на объектах федеральных органов налоговой полиции. Совершенствовалось взаимодействие и с иными федеральными министерствами и ведомствами. Так, вышел совместный приказ пяти федеральных ведомств, в том числе МВД и ФСНП России, по вопросам межведомственной отчетности о результатах работы по выявлению и пресечению нарушений налогового, таможенного и валютного законодательства; 17 августа 1998 года заключено соглашение между Государственной налоговой службой, Федеральной службой налоговой полиции, МВД Российской Федерации и Министерством государственного имущества Российской Федерации о взаимодействии при проведении инвентаризации объектов федерального недвижимого имущества и их использовании.

В рассматриваемый период, в целях совершенствования взаимодействия по борьбе с легализацией (отмыванием) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем, создан межведомственный центр при МВД России, к которому были прикомандированы сотрудники нескольких ведомств, в том числе два сотрудника Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. Правительством Российской Федерации была принята программа по усилению борьбы с преступностью, где предусмотрено проведение совместных мероприятий МВД, ФСНП Российской Федерации и их территориальных органов.

В июне 1998 года вступил в действие Федеральный Закон Российской Федерации “О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации”, которым изменена диспозиция и ужесточены санкции статей 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В истории развития федеральных органов налоговой полиции был период, когда ставилась под сомнение целесообразность их дальнейшей самостоятельной деятельности. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. была создана Межведомственная комиссия, в которую вошли представители Министерства юстиции, МВД России и других ведомств. Данная комиссия провела комплексную проверку служебной деятельности Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и выявила немало существенных недостатков, в том числе в организации взаимодействия налоговой полиции с другими правоохранительными органами. Отмечен такой недостаток, как отсутствие взаимной интеграции информационных банков данных по направлениям работы с органами МВД России и другими правоохранительными органами. По мнению автора настоящего исследования, данная проблема актуальна и в настоящее время.

Несмотря на наличие существенных недостатков в деятельности налоговой полиции, тем не менее Межведомственная комиссия все же констатировала, что “...существование ФСНП Российской Федерации, как самостоятельного правоохранительного органа оправдано как с точки зрения специфики решаемых ею задач и функций по обеспечению экономической безопасности страны, так и исходя из результатов работы”.

В 1998 году Президент Российской Федерации отметил, что Федеральная служба налоговой полиции “становится важным органом государственной власти, обеспечивающим экономическую безопасность России”. Продолжали крепнуть деловые контакты МВД и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. В этой связи важно отметить, что Министр внутренних дел Российской Федерации участвовал в открытии мемориальной доски в память о павших налоговых полицейских, что имело положительное моральное и воспитательное значение для сотрудников налоговой полиции и органов внутренних дел.

25 сентября 1999 года Президент Российской Федерации установил штатную численность федеральных органов налоговой полиции России в количестве 53, 3 тыс. единиц, что в 4,4 раза больше, чем в 1992 г., повысил денежное содержание. В указанный период Федеральная служба налоговой полиции успешно интегрировалась в систему правоохранительных органов Российской Федерации, были созданы и укреплены правовые и организационные основы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел.

Пятый этап (расширение полномочий по обеспечению экономической безопасности государства) исчисляется с 10 апреля 2000 г. и продолжается в настоящее время. Данный этап является переломным в развитии налоговой полиции. Представление следователям федеральных органов налоговой полиции права производства предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях экономической направленности, предусмотренные двадцатью семью статьями Уголовного Кодекса Российской Федерации, обсуждение предложений ФСНП России о создании Министерства финансовой полиции России и Финансовой разведки при Министерстве финансов России является свидетельством того, что указанная правоохранительная структура — неотделимая часть государственно-правового контроля за субъектами рыночной экономики. В общественном сознании эта ассоциация так же глубока, как, например, связь органов по борьбе с хищением социалистической собственности — с плановой экономикой СССР.

Расширение подследственности федеральных органов налоговой полиции вызвало организационно-штатные изменения подразделений Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. Были созданы 16 главных управлений: Главное оперативное управление, Главное управление документальных проверок, Главное следственное управление, Главное организационно-инспекторское управление, Главное управление безопасности и борьбы с коррупцией, Главное управление кадров, Главное информационное управление, Главное оперативно-техническое и поисковое управление, Главное управление международного сотрудничества и семь Главных управлений по федеральным округам, которые в органах налоговой полиции субъектов Федерации реализуют требования Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849. В Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации созданы Экспертное управление, а в целях улучшения международного сотрудничества с правоохранительными и налоговыми органами зарубежных стран — Главное управление международного сотрудничества.

Во всех подразделениях налоговой полиции на различных должностях проходят службу сотрудники, которые ранее служили в органах внутренних дел, что обеспечивает устойчивые профессиональные отношения с коллегами из системы МВД России. По инициативе автора, с учетом проводимого исследования была подготовлена и проведена совместная Коллегия Управления ФСНП России по г.Москве, ГУВД г. Москвы, Центрального регионального управления по борьбе с организованной преступностью при Главном управлении по борьбе с организованной преступностью МВД Российской Федерации, в работе которой приняли участие первые заместители Министра внутренних дел и Директора Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.

Она стала важным событием в развитии взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел.

Ретроспективный анализ становления, развития, организации и деятельности федеральных органов налоговой полиции России позволяет сделать вывод, что для обеспечения экономической безопасности государства в условиях перехода к рыночным экономическим отношениям данные правоохранительные органы созданы обоснованно и являются адекватной реакцией государства и общества на рост преступности в сфере налогообложения. Однако, по моему мнению, с созданием налоговой полиции Государство опоздало примерно на семь лет. Этот вывод обоснован ростом преступности в сфере экономики, когда в период с 1986 г. по 1991 г. организованными преступными группировками и отдельными гражданами были получены огромные неконтролируемые доходы, с которых налоги в бюджет не поступали. Свидетельством этого являются постоянно выявляемые предприятия и организации, которые не состоят на учете в налоговых органах и не несут расходов по выполнению необходимых социально значимых функций государства и общества: на оборону, защиту правопорядка, на медицину, образование, пенсионное обеспечение, науку. Это резко дестабилизировало социально-экономическую обстановку в стране.

В связи с данными обстоятельствами важно отметить, что на новом этапе социально-экономического развития страны федеральные органы налоговой полиции при активной поддержке Президента России, Правительства Российской Федерации, руководства МВД, ФСБ, Генеральной прокуратуры России успешно интегрированы в систему правоохранительных органов и представляют собой дееспособную составную часть сил обеспечения экономической безопасности страны, что подтверждают и результаты социологического опроса, проведенного Центром исследований общественного мнения “Глас народа” с 3 по 23 февраля 2000 г. Так, на вопрос о силовых ведомствах, которые имеют в настоящее время в России наиболее важную роль с точки зрения защиты государственных экономических интересов, налоговая полиция и органы внутренних дел в совокупности получили 79% голосов 350 респондентов, которыми являлись руководители федеральных министерств и ведомств, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, руководители государственных и негосударственных предприятий, руководители силовых структур, что подтверждает мнение автора исследования о необходимости формирования системного подхода к организации взаимодействия. Федеральные органы налоговой полиции и органы внутренних дел являются правоохранительными структурами, и их основная цель и специфика методов деятельности состоит в охране общественных отношений от правонарушений.

Данные правоохранительные органы имеют различные полномочия и компетенцию, средства и методы, которые используют для выполнения задач, стоящих перед ними в борьбе с преступностью, не подчинены друг другу, но обязаны постоянно согласовывать свои действия для обеспечения экономической безопасности государства. В связи с этим предопределена необходимость осуществлять их взаимодействие друг с другом, объединять взаимные возможности, что позволит сконцентрировать силы и ресурсы на приоритетных направлениях служебной деятельности, охватить больше объектов, более эффективно выполнять свои правоохранительные функции.

Взаимодействие будет способствовать успешной реализации требований статьи 57 Конституции Российской Федерации, обязывающей каждого гражданина платить законно установленные налоги, и приведет к улучшению состояния борьбы с преступными проявлениями в сфере налогообложения.

На основании вышеизложенного роль органов налоговой полиции и органов внутренних дел по обеспечению законности и правопорядка в сфере экономики должна возрастать, но системный анализ статистических данных свидетельствует о неудовлетворительной динамике их совместной работы и недостаточном уровне сотрудничества.

Можно сделать следующий вывод.

Многофункциональная служебная деятельность подразделений федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел должна быть нацелена на создание постоянной системы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, включающей формирование организационных основ для расширенного и более эффективного согласованного применения оперативно-розыскных, процессуальных и управленческих форм выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений в сфере налогообложения. Она обеспечит правоохранительные органы дополнительными возможностями:

Продолжение следует

Контактный телефон:
7 (095) 206-90-56 (раб.)
Андреев Геннадий Владимирович


Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"