 |
Черные дыры в Российском Законодательстве 2002'2
|
|
|
Конституционное право
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ
АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ)
Чердаков С.В., к.ю.н., зав. кафедрой
Амурский государственный университет
Правовое регулирование организации государственной власти в Российской
Федерации, входящих в ее состав субъектов сталкивается со многими проблемами, к
числу которых можно отнести и отсутствие необходимых по Конституции РФ процедур,
и наличие пробелов в конституционном законодательстве, и дисбаланс отношений
между федеральной законодательной, президентской и исполнительной властями, и
рецидивы регионального сепаратизма, при которых отрицается верховенство
Конституции и федерального законодательства на территории отдельных субъектов
Федерации, и наконец, зачастую непрофессиональная законодательная деятельность
субъектов РФ.
Многие современные проблемы организации государственной власти в субъектах РФ
обусловлены сложностями, связанными с глубокими преобразованиями
государственного устройства страны, в том числе и переходом от формальной
федерации к фактической, распространением федеративных отношений на всю
территорию государства — реформ, приведших к созданию двухуровневой модели
организации государственной власти, при которой последняя реализуется как в
Российской Федерации в целом, путем референдума, выборов, функционирования
системы федеральных государственных институтов, так и в субъектах Федерации с
использованием форм прямого народовластия, а также посредством деятельности
образуемых субъектами РФ органов государственной власти. В этой связи
представляет особую актуальность исследование проблем взаимоотношений России и
субъектов Федерации, правового положения субъектов РФ, разграничения компетенции
между центром и регионами, конституционно-правового статуса органов,
осуществляющих государственную власть в субъектах РФ.
Весьма остро стоят эти вопросы применительно к краям и областям, которые
обрели статус субъектов Федерации только в начале 90-х годов ХХ века, нашедший
отражение в Конституции России и принятых в развитие ее положений уставах. В
отличие от республик в составе РФ названные субъекты не имели традиций участия в
федеративных отношениях с центром, опыта правотворческой деятельности и создания
собственного государственного механизма. Оказал влияние на организацию
государственной власти в рассматриваемых субъектах РФ и дифференцированный
подход федерального центра к регулированию статуса их государственных органов,
выразившийся в издании Президентом РФ, в условиях отсутствия федерального
закона, предусмотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, ряда указов, установивших
достаточно жесткие критерии организации и деятельности краевых и областных
государственных институтов, а в отношении республиканских органов — имевших
рекомендательный характер. Поэтому проблемы конституционно-правового статуса
органов государственной власти краев и областей как субъектов РФ нуждаются в
глубоком анализе и обобщении.
Амурская область является субъектом Российской Федерации, в котором в
настоящее время в основном уже сложилась система законодательных и
исполнительных органов государственной власти. Вместе с тем правовое
регулирование организации и деятельности ее государственных органов имеет немало
проблем и трудностей, анализ и устранение которых может оказаться полезным и
другим субъектам РФ.
Требует внимания и проблема приведения в соответствие нормативных правовых
актов Амурской области с Федеральным законом "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ", который установил новые подходы к регулированию
региональных государственных органов, механизмы ответственности органов
государственной власти субъектов РФ.
1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В
АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
1.1. Конституционно-правовой статус Амурской
области
Федеративное устройство современной России принципиально отличается от
советского федерализма, характеризовавшегося формально декларированием
федеративных связей центра и регионов, фактически — сохранением жестких
унитарных методов руководства государством. Так, Е.М. Примаков, выступая на
Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений, отметил: "И
РСФСР, и Союз ССР только назывались федеративными, а по сути… являлись
унитарными, жестко централизованными государствами". В то же время, если
рассматривать советский федерализм де-юре, то трудно не заметить дифференциацию
подходов федерального центра к разным частям государства. И.П. Ильинский, Б.С.
Крылов и Н.А. Михалева отмечают, что в советский период российское государство
выступало как федеративное по отношению к автономным республикам и другим
автономным образованиям, а во взаимоотношениях с краями, областями и
приравненным к ним городами выступало как унитарное государство. Другие же части
страны, прежде всего края и области (например, Амурская область), представляли
собой обыкновенные административно-территориальные единицы, традиционно
являющиеся атрибутом унитарной формы государственного устройства.
Начавшаяся в 1989 году конституционно-правовая реформа в РСФСР не могла не
затронуть модернизацию федеративных отношений. Уже в принятой первым Съездом
народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете
подчеркивалась необходимость повышения статуса краев и областей. Дальнейшее
развитие российского законодательства шло по этому же пути.
Важным шагом в сторону выравнивания статуса российских регионов стало
заключение 30 марта 1992 года Федеративного договора. Противоречивость положений
Федеративного договора послужила отправной точкой развернувшейся в современной
российской конституционно-правовой науке дискуссии о природе федерации в России:
считать ли ее договорной, конституционной или конституционно-договорной.
Разделяя концепцию конституционной природы федерации в России, приведем основные
точки зрения, сложившиеся по этому поводу.
Д.Л. Златопольский, произведя глубокий анализ сути вышеуказанного спора,
отмечает: "В реальной действительности "договорной федерации" никогда не было и
не могло быть: основным правовым документом федерации является ее конституция, а
не договор. Об этом свидетельствует вся мировая история строительства
федеративных государств, весь ее опыт". Подобный подход разделяют Б.С. Эбзеев и
Л.М. Карапетян. По их мнению, принятие Федеративного договора "…не означает
превращения нашей федерации из конституционной в конституционно-договорную или в
договорную. Правовую основу федеративного государства и его эффективного
функционирования и сегодня составляет федеральная Конституция…". Б.Н. Топорнин
указывает: "Россия была и остается в принципе конституционной федерацией". На
конституционно-правовую природу федерации в нашем государстве указывает и О.Е.
Кутафин, который, признавая роль договоров в регулировании федеративных
отношений, подчеркивает: "Российская Федерация была и осталась
конституционно-правовой федерацией". И далее: "… их (договоров — С.Ч.) цель
состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих
государств, уже определенный Конституцией Российской Федерации, а в том, чтобы
более точно определить механизм реализации государственных полномочий как
Федерацией, так и ее субъектами". В.А. Ржевский и А.В. Киселева также
придерживаются характеристики России как конституционной федерации: "Договор в
ней (России — С.Ч.) может использоваться лишь как дополнительное основание
распределения (перераспределения) предметов ведения и полномочий, но отнюдь не
как главное основание ее государственного устройства…". О.Г. Румянцев, доказывая
конституционную природу федерации в России, подчеркивает: "Уязвимость
"учредительного характера" Федеративного договора обусловлена и тем, что не был
выяснен вопрос, кто подписывает договор: субъекты РФ, с одной стороны, и
Федерация в целом, с другой, хотя федеральные органы законодательной и
исполнительной власти — как раз представляют весь многонациональный народ
России, в т. ч. народы всех ее субъектов". По мнению С.М. Шахрая, практика
заключения договоров Федерации с субъектами не изменила ее конституционную
природу: "Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий не раздают
места у власти из федерального центра, а конкретизируют взаимоотношения
различных уровней государственной власти". Сторонником идеи
конституционно-договорной федерации является М.С. Саликов. Считая невозможным
характеризовать Россию в качестве договорной федерации, М.С. Саликов отмечает:
"... РФ в силу сочетания конституционных и договорных начал в ее устройстве
следует отнести к конституционно-договорному типу. Причем термин
"конституционная" показывает ее конституционный генезис (именно поэтому он
помещается на первом месте в данной категории), а термин "договорная" отражает
применение договорных средств в государственной организации в процессе ее
развития, а именно — в части распределения предметов ведения и полномочий между
федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации". Концепции
конституционно-договорной природы РФ придерживается И.А. Умнова. Отмечая в
качестве идеальной ту федерацию, в которой договор сочетается с конституцией,
И.А. Умнова утверждает, что договор заключается для того, чтобы его положения
органично вошли затем в основной закон государства. "После его подписания
следует принятие конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью
нормы договора…". Экстраполируя свои теоретические выводы на российский
федерализм, придерживаясь конституционно-договорной точки зрения на его природу,
Умнова И.А. приводит два аргумента в доказательство подобной концепции:
"…во-первых, нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном
договоре положения… были инкорпорированы в Конституцию РФ 1993 года. Во-вторых,
в части, не противоречащей Конституции РФ, Федеративный договор продолжает
действовать и, следовательно, является вторым после федеральной Конституции
основным источником регулирования федеративных отношений". Сторонниками идеи
конституционно-договорной природы федерации в нашем государстве являются также
В.Е. Чиркин, В.Н. Синюков и другие исследователи.
В науке конституционного права обращено внимание на непоследовательность ряда
положений Федеративного договора. Как указывает Л. В. Четверикова, все участники
договора получили собственное поле для законотворчества, произошло включение
всех субъектов РФ в федеральный законодательный процесс, установление иерархии
правовых актов, издания их в соответствии с полномочиями, закрепленными за
каждым из участников договора. Однако в части, касающейся полномочий субъектов в
области законотворчества, по одним и тем же вопросам (предметам) разные субъекты
РФ могут издавать неодинаковые по юридической силе акты (республики — законы,
другие субъекты — иные нормативные правовые акты). Неоднозначность закрепления
статуса краев и областей отмечает Е. Е. Никитина. По ее мнению, с одной
стороны — были достигнуты важные изменения в сторону повышения статуса краев,
областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов,
с соответствующим увеличением объема прав. Но с другой стороны — объем их
полномочий не отвечал задачам, стоящим перед краями, областями, городами
федерального значения, автономной областью, автономными округами по
социально-экономическому развитию своих территорий.
Несмотря на непоследовательность и противоречивость положений Федеративного
договора, мы должны констатировать, что в связи с его вступлением в действие
федеративные отношения были распространены на всю территорию России: как на
бывшие автономные республики и автономные образования, так и на бывшие
административные территориальные единицы — края, области, города федерального
значения. Российский федерализм, тем самым, стал не только способом решения
национального вопроса, но и способом демократизации управления государством,
приобрел, наряду с национальным, и территориальный компонент. Так, как отмечает
Д.Л. Златопольский, "…наряду с прежним, национальным принципом строительства
Российской Федерации появился еще один, совершенно новый принцип ее
построения — административно-территориальный".
Действующая Конституция Российской Федерации, провозглашая в ч. 1 ст. 1
федеративную форму государственного устройства, определяет в ст. 5 принципы
российского федерализма. Следует подчеркнуть, что, исходя из смысла ч. 2 ст. 16
Основного Закона, никакие его положения не должны противоречить нормам первой
главы Конституции. Отсюда вытекает требование соответствия закрепленным в
Конституции принципам федерализма всех конституционно-правовых норм,
регулирующих отношения по поводу государственного устройства и осуществления
государственной власти.
Часть 1 статьи 5 определяет разновидности субъектов РФ — республики, края,
области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В
современной российской науке конституционного права, учитывая наличие трех
договоров, составивших в совокупности Федеративный договор, субъекты Федерации
зачастую подразделяют на три группы: государства, государственно-территориальные
образования и национально-государственные образования. В соответствии с этой
градацией Амурская область представляет собой государственно-территориальное
образование — субъект Российской Федерации.
Среди других закрепленных в ст. 5 Конституции принципов федеративного
устройства, в том числе — государственной целостности, единства системы
государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий,
равноправия и самоопределения народов — особо следует отметить принцип
равноправия субъектов РФ. При этом в ч. 1 ст. 5 подчеркивается то, что РФ
состоит из равноправных субъектов, а ч. 4 ст. 5 определяет равноправие субъектов
во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В работе
отмечается нечеткость рассматриваемого положения ст. 5 Основного Закона. Автор
согласен с позицией М.В. Баглая: "Не совсем ясно…, что означает равноправие
субъектов "между собой" во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1 уже было закреплено
равноправие субъектов Федерации?". Как отмечает И.А. Умнова, характеризуя
рассматриваемый принцип российского федерализма: "Суть новой конституционной
формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в
статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия с сохранением
при этом их прежней государственно-правовой природы". И.А. Умнова в другой части
своего исследования отмечает: "… российская конституционная формула построена на
логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением
равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму
"равноправие не есть равенство", и юридически, и фактически Россия состоит из
неравноправных по статусу субъектов Федерации".
Разделяя точку зрения о непоследовательности проведения в современном
законодательстве и практике его реализации принципа равноправия субъектов
Российской Федерации, отметим, что в литературе встречается и иная точка зрения.
В частности, Б.С. Крылов, интерпретируя положения ст. 5 Конституции, заявляет:
"В данной статье (и других статьях) Конституции закрепляется и последовательно
проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации — республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных
округов. Все они являются носителями государственной власти и по всем основным
характеристикам не отличаются друг от друга".
По мнению автора, непоследовательность закрепления и реализации
конституционного принципа равноправия субъектов РФ делает возможным
идентификацию России в качестве асимметричной федерации. Проблема
асимметричности федерации в России поднимается многими исследователями. Основные
точки зрения по этому поводу таковы. По мнению В.Е. Чиркина, "абсолютно
симметричных федераций с точки зрения их конституционного регулирования в
настоящее время в мире нет, их тем более не может быть при анализе с позиций
социально-экономических или духовного склада жизни". Он считает, что в России
асимметрия выражается не столько в различном экономическом и политическом
потенциале различных субъектов, а прежде всего в том, что конституции и уставы
субъектов зачастую не соответствуют российской Конституции, принцип верховенства
федерального законодательства не соблюдается, а в отдельных субъектах сложились
иные политические режимы, чем это устанавливает Конституция РФ. В другой работе
В.Е. Чиркин отмечает: "В соответствии со ст. 5 ч. 1 Конституции 1993 г. все
субъекты равноправны, но на деле "некоторые равны больше". Как указывалось выше,
И.А. Умнова асимметричность федерации видит в различном статусе субъектов,
образованных по национальному и территориальному принципу, а перспективу
приближения России к симметричной федерации связывает с постепенным переходом от
национально-территориального принципа федеративного устройства к
территориальному. В отличие от позиции И.А. Умновой, Б.С. Эбзеев и Л.М.
Карапетян асимметрию российского федерализма находят не в конституционном
статусе субъектов, "…а в круге полномочий и предметов ведения, которые
определены федеральной Конституцией и заключенными на основе федеральной
Конституции Федеративным и иными договорами (ст. 11 Конституции РФ)". В
несколько утрированной форме О.Г. Румянцев, характеризуя неравноправие
субъектов, а следовательно, и асимметричность федерации, проводит собственную
типологию субъектов РФ: "Первый тип субъектов РФ — те республики, которые
считали возможным идти на односторонние нарушения российской Конституции,
создание национальной гвардии и переподчинение себе правоохранительных органов,
одноканальные бюджетные отношения с федеральной властью, национализацию объектов
федеральной собственности. Во второй категории оказались остальные республики,
"старые" автономии, получавшие со статусом республики особые полномочия. В
третьей — национально-территориальные "новые" автономии, получившие статус
субъектов РФ в 1991-1992 годах, до того включавшиеся в состав краев и областей.
Четвертый тип — города федерального значения… Пятый тип — края и области,
наиболее законопослушные и, увы, бесправные". В.Н. Лысенко дает отрицательный
ответ на вопрос, возможна ли в России симметричная федерация Причину этого он
видит в сохранении национального и территориального критериев федерации. "За
последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как
следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах
республики как национально-территориальные образования и края и области как
территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о
специфических правах, связанных с особенностями национального состава и
национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык и
национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими
правами, тем более льготами и привилегиями". Исследуя проблему асимметричности
федерации в России, М.В. Золотарева указывает основания, приводящие в нарушению
конституционного принципа равноправия субъектов РФ. В то же время автор
констатирует: "Отношение к асимметрии в научных кругах в основном
отрицательное". На наш взгляд, подобное утверждение не совсем четкое, поскольку
отрицательное отношение к асимметрии может означать: либо неприятие данной идеи
как таковой, исходя из принципа равноправия субъектов РФ, либо негативное
восприятие существующей асимметрии, с призывом к установлению подлинного
равноправия субъектов Федерации. Ряд авторов асимметрию федерализма выводят из
различного экономического положения регионов, что, на наш взгляд, не корректно,
поскольку ее суть — в конституционно-правовом регулировании федеративных
отношений. По аналогии с этим можно ставить под сомнение принцип ст. 19
Конституции, исходя из материального, интеллектуального и т. д. положения
человека. Так, по мнению М. Мендрас, "…правовые особенности статуса республик не
являются главным источником неравенства субъектов Федерации. На первый план
выходят экономические проблемы. Местные ресурсы, экономические и социальные
условия регионов в огромной степени определяют положение того или иного субъекта
в российской федеративной мозаике". А. Лавров справедливо указывает на
"бюджетную асимметрию" как наиболее сложную и "политизированную" проблему,
которую предстоит решить при формировании бюджетного федерализма.
На наш взгляд, рассматриваемая непоследовательность принципа равноправия
субъектов РФ объясняется наличием как признаков, свидетельствующих о его
реальности, так и черт, которые обусловливают асимметричность федерации.
Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72
Конституции на всех субъектов, в равном представительстве органов
государственной власти субъектов РФ в Совете Федерации, в равных возможностях
участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия
конституционных поправок и т. д. С другой стороны, в Основном Законе РФ имеются
положения, которые не вполне адекватны принципу равноправия субъектов Федерации,
в их числе: провозглашение республик в составе РФ государствами, имеющими свои
конституции; право устанавливать республиканское гражданство, республиканский
государственный язык; само перечисление субъектов Федерации в ст. 65 Основного
Закона, данное не в алфавитном порядке, согласно официальным наименованиям
регионов, а исходя из их типа (республики, края и т.д.). На наш взгляд,
специфика правового положения автономных округов (тех, которые входят в состав
других субъектов РФ) также свидетельствует о непоследовательности принципа
равноправия. Несмотря на то, что высший судебный орган конституционного
контроля, интерпретируя норму ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, подчеркивает
равноправие автономного округа и субъекта, в состав которого он входит, подобное
толкование проблемы их взаимоотношений не снимает: как могут быть равны целое и
его часть? В этой связи, автор разделяет точку зрения В.А. Лебедева о
необходимости непосредственного вхождения автономных округов в состав РФ как
способе решения данной проблемы. Не способствует выравниванию статуса субъектов
РФ их конституционное право на заключение индивидуального договора о
разграничении предметов ведения и полномочий, а также практика реализации
данного права. Уточним, что хотя по Федеральному закону "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации" и принятому ранее Указу Президента РФ подобный договор не
может устанавливать или изменять конституционно-правовой статус субъекта РФ и в
нем не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения и полномочий
РФ и субъектов РФ, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ, ряд договоров
выходит за рамки приведенных требований, например, договор с Татарстаном. Т.Э.
Шуберт справедливо считает, что наличие в правовой системе России договоров,
противоречащих Конституции РФ, является угрозой конституционной безопасности
государства. Здесь же следует отметить и положение ст. 66 Конституции, в
соответствии с которым статус субъекта изменяется в порядке, определенном
федеральным конституционным законом. Исходя из принципа равноправия субъектов,
нелогично на уровне второго вслед за Конституцией России вида правовых актов
определять процедуру изменения статуса субъекта. Для чего вообще изменять статус
субъекта, если все субъекты равноправны? Как доказательство непоследовательности
проведения принципа равноправия субъектов РФ, учитывая проблематику нашего
исследования, приведем положение ст. 77 Конституции России, устанавливающее
право субъекта Федерации самостоятельно определять свою систему органов
законодательной и исполнительной власти в соответствии с основами
конституционного строя и нормами специального федерального закона. По мнению
И.А. Умновой, это — одна из новелл конституционной модели, призванная обеспечить
равноправие субъектов РФ. Однако в период "поэтапной конституционной реформы"
Президентом РФ была издана серия Указов, в которых достаточно жестко
определялась система органов государственной власти субъектов РФ, за исключением
республик. Последним лишь рекомендовалось строить свою систему органов
государственной власти в соответствии с нормативными правовыми актами главы
государства. В настоящее время, в связи с вступлением в силу Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации",
обозначилось нивелирование федерального правового регулирования организации
региональной государственной власти, хотя процесс приведения в соответствие с
данным Законом законодательства субъектов РФ еще не завершен.
Статус субъектов РФ определен в Конституции РФ и учредительных актах
субъектов РФ — конституциях и уставах. В то же время в некоторых исследованиях
по Конституционному праву России к числу источников, закрепляющих статус
субъектов РФ, относят и Федеративный договор.
На наш взгляд, позиция по вопросу о природе федерации в России обусловливает
выбор источников определения статуса субъектов РФ. Так, идентификация России в
качестве конституционно-договорной федерации ведет к признанию таких источников
статуса субъектов, как договоры, определению же России как конституционной
федерации следует признание Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов
Федерации единственными источниками их статуса. Недопустимость договорного
регулирования конституционно-правового статуса субъектов РФ установлена, как уже
было отмечено, Федеральным законом и Указом Президента РФ. Таким образом,
правовой статус Амурской области определяется Конституцией РФ и Уставом
(основным Законом) Амурской области. Факт нахождения Амурской области в составе
РФ закреплен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 Устава Амурской области,
указывающей, что Амурская область является субъектом РФ, входящим в состав РФ.
В науке конституционного права принято выделять ряд элементов
конституционно-правового статуса субъектов РФ, поэтому конституционно-правовой
статус Амурской области может быть охарактеризован путем исследования его
элементов.
Первым элементом статуса Амурской области является ограниченно учредительный
характер ее государственной власти. Пределы власти Амурской области, как и
других субъектов Федерации, определяются Конституцией РФ, что подтверждает
производность власти субъекта от власти России. Являясь составной частью РФ,
Амурская область не имеет права выйти из состава Федерации, в одностороннем
порядке изменить свой статус. На территории Амурской области действует
Конституция РФ и федеральное законодательство, распространяется власть
федеральных государственных органов. Статус Амурской области может быть изменен
только в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 2 ст.65
Конституции РФ; ч. 2 ст. 1 Устава Амурской области) по взаимному согласию с
Россией.
Вместе с тем Амурская область имеет ряд черт учредительной власти. Она
самостоятельно решает вопрос о собственном наименовании, в соответствии с ч. 2
ст. 137 Конституции РФ. Нормы Устава Амурской области не регулируют вопросы,
связанные с изменением наименования области, что объясняется традиционностью
существующего наименования. В то же время следует отметить, что попытка такого
регулирования содержалась в проекте Устава, разработанного бывшим в то время
областным прокурором В. Е. Теркиным, где в ч. 6 ст. 2 говорилось: "Амурская
область самостоятельна в вопросе изменения своего наименования". Согласно
Постановлению Конституционного Суда РФ по делу о толковании ч. 2 ст. 137
Конституции РФ, изменение наименования субъекта РФ включается в ст. 65
Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого
в установленном им порядке. Не является изменением наименования и не может быть
произведено такое переименование, которое затрагивает основы конституционного
строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов,
интересы Российской Федерации в целом, интересы других государств, а также
предполагающееся изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее
субъекта.
Амурская область принимает свой учредительный акт — Устав области, в котором
определяется статус области, система органов государственной власти и т. д.,
иные нормативные правовые акты. Амурская область участвует в договорном
процессе.
В качестве признака наличия учредительной власти у Амурской области следует
рассматривать и положение ст. 73 Конституции РФ, в соответствии с которым
субъекты РФ (а в их числе и Амурская область) обладают всей полнотой
государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
По нашему мнению, обладание субъектами РФ всей полнотой государственной
власти по смыслу ст. 73 Основного Закона не обусловливает наличия у них
государственного суверенитета, поскольку современная Конституция исходит из
того, что государственный суверенитет распространяется на всю территорию
государства (ч. 1 ст. 4), а его носителем признан многонациональный народ России
(ч. 1 ст. 3). Следовательно, совершенно справедливо Конституционный Суд РФ вынес
ряд решений о неконституционности провозглашения принципа государственного
суверенитета в республиканских конституциях.
Другим элементом конституционно-правового статуса Амурской области выступает
ее территория, пространственный предел осуществления государственной власти
области. Согласно ч. 1 ст. 117 Устава, Амурская область включает в себя
территорию, выделенную Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 августа
1948 года из состава Хабаровского края, а также территорию Чеугдинского
сельсовета, переданного 25 марта 1954 г. из состава Верхнебуреинского района
Хабаровского края в состав Бурейского района.
В соответствии с Уставом области ее территория подразделяется на ряд
административно-территориальных единиц, в их числе: 7 городов, 20 районов, 1
закрытое административно-территориальное образование.
На территорию Амурской области распространяется ее государственная власть,
действуют государственные органы и имеют обязательную силу принимаемые ими
нормативные правовые акты.
В части 1 статьи 2 Устава Амурской области установлено, что территория
области в пределах ее административных границ является неотъемлемой частью
единой территории РФ, что вытекает из нормы ч. 1 ст. 67 Конституции РФ. Границы
территории Амурской области не могут быть изменены без ее согласия. Так,
согласно ч. 2 ст. 2 Устава области, решения об изменении границ области могут
быть приняты только на основе воли народа уступаемой или обмениваемой
территории, выраженной в ходе референдума. В связи с введением института
полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Амурская область
стала составной частью Дальневосточного федерального округа с центром в г.
Хабаровске. Думается, что в результате подобного преобразования ни Амурская
область, ни другие субъекты не утратили своего конституционного статуса,
поскольку функции и задачи полномочного представителя направлены на реализацию
компетенции Президента как главы государства. Деятельность полномочного
представителя не подменяет функционирования органов государственной власти
субъекта РФ. Это — шаг в сторону укрепления российской государственности, а не
реформа конституционно закрепленного государственного устройства России. Поэтому
совершенно справедливо В.В. Путин, обращаясь с посланием к Федеральному
Собранию, комментируя учреждение института полномочных представителей в
федеральных округах, заявил: "Суть этого решения — не в укрупнении регионов, как
это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур
президентской вертикали в территориях. Не в перестройке
административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в
ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма".
Как субъект Российской Федерации Амурская область имеет право принимать
собственные нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения с РФ, а
также по вопросам своего исключительного ведения. Основные характеристики
областного законодательства представлены в 10 главе Устава. Однако, на наш
взгляд, само наименование главы Устава — "Законодательство области" — не может
не вызывать возражений, поскольку ее положения определяют не только нормативные
правовые акты органов государственной власти, но и издаваемые ими
правоприменительные и интерпретационные акты. Думается, что главу 10 Устава
области правильней было бы назвать "Правовые акты Амурской области".
Какие акты образуют областное законодательство? Во-первых, отметим Устав
Амурской области, являющийся законом области, в котором закреплен
государственно-правовой статус области, установленный Конституцией Российской
Федерации, который определяет административно-территориальное устройство
области, систему органов государственной власти области, порядок их образования
и полномочия, формы участия граждан в деятельности органов государственной
власти области и органов местного самоуправления, а также иные полномочия, не
противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Во-вторых, законы Амурской области, принимаемые областным референдумом или
областным Советом. Областные законы, согласно ч. 1 ст. 77 Устава области,
принимаются по наиболее важным вопросам общественной жизни области,
устанавливают общеобязательные правила, обладают наибольшей юридической силой по
отношению к иным нормативным правовым актам органов государственной власти
области и действуют на всей территории области. В-третьих, иные нормативные
правовые акты области: а) постановления администрации области; б) нормативные
правовые акты областного Совета. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Устава, решения
областного Совета нормативного правового характера регулируют определенные виды
общественных отношений, носят обязательный характер и действуют на всей
территории области.
Законодательство области, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для
исполнения всеми юридическими лицами и гражданами, находящимися на территории
области.
Соотношение областного и федерального законодательства определяется
положениями ст. 4, 15, 76 Конституции РФ, оно исходит из приоритета Конституции
РФ перед любым другим нормативным правовым актом, принятым в РФ, и связано с
разграничением предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов .
Одной из составляющих статуса Амурской области является право на формирование
системы органов государственной власти. В ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определены
требования к данной системе: соответствие основам конституционного строя и общим
принципам организации законодательных и исполнительных органов государственной
власти, определенным федеральным законом. Система органов государственной власти
Амурской области определена в Уставе, в нее входят: 1) орган законодательной
власти — Амурский областной Совет народных депутатов; 2) орган исполнительной
области — администрация области; 3) органы судебной власти области — Уставный
Суд и мировые судьи.
Амурская область как субъект Федерации участвует в реализации полномочий
Российского государства, а органы государственной власти области имеют
представительства в федеральных властных структурах. Так, согласно ч. 1 ст. 104
Конституции РФ и ч. 1 ст. 19 Устава области, областной Совет народных депутатов
как представительный орган государственной власти области имеет право
законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Отметим, что указанное право не ограничено полномочиями областного Совета, тем
самым законодательный орган области может разработать и представить в
Государственную Думу законопроект по любому вопросу в рамках положений статей 71
и 72 федеральной Конституции в порядке, определенном Регламентом этой палаты.
Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом
законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную
ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. В
Регламенте законодательного органа Амурской области определен порядок
рассмотрения подобных вопросов. Амурский областной Совет народных депутатов,
согласно ст. 134 Конституции РФ, имеет право выступать с инициативой внесения
конституционной поправки и пересмотра Конституции, а в соответствии со ст. 136
может участвовать в одобрении принятой Федеральным Собранием конституционной
поправки. Областной Совет народных депутатов участвует в законодательной
деятельности Государственной Думы и по вопросам совместного ведения РФ и
субъектов РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 13 Федерального закона "О принципах и
порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации", проекты федеральных законов по предметам
совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъектами права
законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в
первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации в органы государственной власти
субъектов Российской Федерации для возможного внесения предложений и замечаний в
месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во
втором чтении не допускается. Согласно ч. 2 ст. 109 Регламента Государственной
Думы, законопроекты по предметам совместного ведения Совет Государственной Думы
не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной
Думы направляет в законодательные органы субъектов РФ для подготовки предложений
и замечаний. Часть 2 статьи 19 Устава области устанавливает, что областной Совет
и администрация области вправе вносить на рассмотрение Президента РФ и
Правительства РФ проекты актов, принятие которых находится в компетенции
Президента РФ и Правительства РФ.
Характеризуя представительство Амурской области в федеральных властных
структурах, необходимо указать, прежде всего, на специфику формирования Совета
Федерации, в соответствии с которой от каждого субъекта РФ в данную палату
Федерального Собрания входят представители от органов законодательной и
исполнительной власти. В настоящее время переход на новый способ формирования
Совета Федерации еще не завершен, поэтому в соответствии с Федеральным законом
от 5 декабря 1995 № 192-ФЗ в его состав от Амурской области входят глава
администрации области и председатель областного Совета народных депутатов.
1 сентября 2000 года Президентом РФ подписан Указ, учредивший новую форму
представительства субъектов Федерации в федеральных органах власти. Согласно п.
1 Положения о Государственном совете, рассматриваемый институт представляет
собой совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства
по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти. В состав Государственного совета от каждого субъекта РФ
входят по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных
органов государственной власти).
Считаем, что создание Государственного совета представляет собой логичный шаг
главы государства, направленный на привлечение субъектов РФ к выработке
федеральной государственной политики, вслед за выведением региональных
руководителей из федерального парламента. Однако, на наш взгляд, это не может
(прежде всего, исходя из способа учреждения) привести к появлению нового органа
государственной власти наряду с конституционно закрепленными федеральными
властными институтами — Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ
и судами.
Кроме того, органы государственной власти РФ и органы государственной власти
Амурской области могут иметь полномочные представительства соответственно в г.
Благовещенске и г. Москве.
Одной из составляющих конституционно-правового статуса субъекта РФ является
его ответственность перед Федерацией и другими субъектами. Так, в преамбуле
Устава Приморского края отмечается ответственность краевой Думы перед Российским
государством. В Уставе Хабаровского края предусмотрена ответственность Думы,
Администрации края, их органов и должностных лиц за принятые ими решения. В ст.
18 Устава Амурской области закреплен принцип взаимного уважения и взаимной
ответственности органов государственной власти области и органов государственной
власти Российской Федерации. Ответственность субъекта РФ носит характер
конституционной ответственности. Ее санкции предусмотрены Конституцией РФ и
актами текущего государственно-правового законодательства, они представляют
собой меры государственно-правового воздействия, наступающие в случае нарушения
положений Конституции и государственно-правового законодательства.
На наш взгляд, Конституция РФ 1993 г. уделяет весьма мало внимания
ответственности субъектов РФ и их органов государственной власти перед
Федерацией. В качестве санкций, закрепленных в Конституции, здесь можно выделить
лишь признание нормативного правового акта субъекта РФ неконституционным
решением Конституционного Суда (п. "б" ч. 2 ст. 125), а также приостановление
действия незаконного нормативного правового акта субъекта РФ Президентом до
решения данного вопроса судом (ч. 2 ст. 85). Безусловно, отсутствие эффективного
механизма приведения в соответствие региональных законодательных актов
Конституции РФ и федеральному законодательству не способствовало реализации
принципа верховенства последних в правовой системе государства. Так, по
сведениям В.О. Лучина, "за последние два года Министерство юстиции
зарегистрировало появление примерно 50 тыс. законов субъектов Федерации, из них
одна треть не соответствует Конституции Российской Федерации. Прокуратура
принесла протесты на 1 400 законов субъектов Федерации по причине их
неконституционности". Поэтому не случайно Президентом РФ В.В. Путиным взят курс
на укрепление российской государственности. Во второй половине 2000 года
федеральными органами государственной власти в этой связи принят ряд нормативных
правовых актов. Учитывая проблематику нашего исследования, характеризуя
ответственность субъектов РФ как элемент их конституционного статуса, отметим,
что в качестве поправок к Федеральному закону "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ" введены механизмы федерального принуждения (предупреждение,
роспуск органа, отрешение от должности и др.), которые проанализированы в
настоящей работе.
Экономическую основу государственной власти Амурской области образуют
областная собственность и природные ресурсы. Объекты областной собственности
указаны в ч. 2 ст. 99 Устава области. Это — земельные участки, горные отводы,
природные объекты (водоемы, леса и другие), объекты инженерной инфраструктуры и
иные объекты, имеющие областное значение; предприятия и объединения, учреждения
образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие
учреждения, созданные или приобретенные за счет средств области, в том числе на
долевых началах, или передаваемые ей от других органов государственной власти и
органов местного самоуправления; имущество областного Совета и администрации
области; средства бюджета области, внебюджетных и валютного фондов, ценные
бумаги, финансовые активы. Управление и распоряжение объектами собственности
области осуществляет администрация области. Амурская область имеет свой бюджет,
внебюджетные и валютный фонды.
Ограниченная международная правосубъектность — следующий элемент
конституционно-правового статуса Амурской области. Ее суть заключается в том,
что субъекты РФ имеют право на участие в международных отношениях, однако эти
отношения должны находиться в рамках международной политики России. Согласно ст.
21 Устава Амурской области, область является самостоятельным участником
международных внешнеэкономических связей, а также договоров и соглашений с
другими субъектами РФ, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным
законам и законам области.
Амурская область как субъект РФ имеет свою символику — флаг и герб, их
описание и порядок использования определяются законодательством области.
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ, в силу своего конституционного
статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации), республика, как и
другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои
символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих
на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных
атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн
наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри
Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям. В
соответствии со ст. 3 Закона области о гербе и флаге гербом области является
исторический герб, утвержденный 5 июля 1878 г. Геральдическое описание герба
гласит: "В зеленом щите серебряный волнообразный пояс, сопровождаемый во главе
щита тремя золотыми восьмилучевыми звездами. Щит увенчан древней короной и
окружен золотыми дубовыми листьями, перевитыми красной лентой". Согласно ст. 9
рассматриваемого Закона, флаг Амурской области представляет собой "прямоугольное
полотнище с отношением ширины к его длине — 2:3. Нижняя часть флага (1/3 его
ширины) имеет синий цвет и отделена от верхней части серебряным волнообразным
поясом, напоминающим речную волну. Ширина пояса составляет 1/15 ширины флага.
Верхняя часть полотнища имеет красный цвет, символизирующий богатую историю
Приамурья, трудовые и ратные подвиги амурчан". Норма статьи 118 Устава
определяет город Благовещенск административно-политическим центром области.
Закрепленное федеральной Конституцией и Уставом области правовое положение
Амурской области как равноправного субъекта РФ включает ряд элементов,
свидетельствующих об обретении областью положения
государственно-территориального образования в составе РФ, что обусловливает
право на строительство собственной системы органов государственной власти,
статус которых раскрывается в последующих положениях настоящего исследования.
1.2. Законодательство об органах государственной
власти Амурской области
Конституционно-правовая реформа в России начала 90-х годов, имевшая в
качестве составляющей и модернизацию федеративных отношений, существенно
изменила систему законодательства нашего государства. В настоящее время
российское законодательство включает в себя два уровня нормативных правовых
актов: во-первых, федеральный, представленный Конституцией, федеральными
законами и иными актами органов государственной власти РФ; во-вторых,
региональный уровень российского законодательства, иначе говоря,
законодательство субъектов Федерации, состоящее из конституций республик,
уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов, законов субъектов РФ, а также иных нормативных правовых
актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации.
Правовое регулирование статуса региональных органов государственной власти в
РФ осуществляется как федеральными нормативными правовыми актами, так и актами
законодательства соответствующих субъектов Федерации, что вытекает из смысла ч.
2 ст. 11, п. "н" ч. 1 ст. 72, а также ч. 1 ст. 77 федеральной Конституции.
На уровне Конституции Российской Федерации закреплены основы организации
государственной власти в субъектах РФ. Согласно ч. 1 ст. 77 этого правового
акта, система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими
принципами организации представительных и исполнительных органов, установленными
федеральным законом. Тем самым, самостоятельность субъектов в строительстве
собственного государственного механизма ограничивается, во-первых, основами
конституционного строя; во-вторых, общими принципами организации органов
государственной власти субъектов, закрепленными в федеральном законе. Как
справедливо указывает Н.А. Михалева, "федеральная Конституция передает решение
вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их
инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти
основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам
организации представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленным федеральным законодательством". Интерпретируя норму ч. 1 ст. 77
Конституции РФ, С.А. Авакьян делает ряд выводов: 1) "субъекты РФ не могут
устанавливать свою систему государственной власти без учета федеральных основ";
2) субъектам Федерации "…не дано права устанавливать свою систему органов
судебной власти, поскольку судебная система является единой и федеральной"; 3)
"система органов государственной власти, устанавливаемая субъектами, должна
строиться на принципе разделения властей"; 4) "положение о применяемой в России
республиканской форме правления (ст. 1 Конституции) для субъектов означает, что
в своей системе государственной власти они также должны ориентироваться на то,
что их государственные органы регулярно избираются населением"; 5) "система
государственной власти в субъектах должна быть светской системой".
"Следовательно, — отмечает С.А. Авакьян, — наличие в субъектах РФ органов
законодательной (представительной) и исполнительной власти как органов
государственной власти с определенными назначением, сроком полномочий, принципом
производности от населения (или от избираемых их органов) зависит не только от
субъекта. Он обязан создать эти органы государственной власти, исходя из
общефедеральных конституционных принципов". В.А. Лебедев, исследуя роль
федеральной Конституции в регулировании организации государственной власти в
субъектах РФ, приходит к следующим выводам: во-первых, Конституция РФ
предоставляет субъектам Федерации право образовывать органы государственной
власти (ч. 2 ст. 11); во-вторых, закрепляет систему органов государственной
власти субъектов Федерации, куда входят законодательные (представительные) и
исполнительные органы (ч. 1 ст. 77); в-третьих, определяет, что в Российской
Федерации система органов государственной власти каждого субъекта формируется им
самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст.
77); в-четвертых, фиксирует, что федеральные органы исполнительной власти и
органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77); в-пятых, наделяет
органы государственной власти субъектов Федерации полномочиями, которые они
реализуют во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.
3 ст. 66, ч. 3 ст. 78, ч. 2 ст. 85, ч. 1 ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, ст.
136).
Как известно, в Конституции РФ под основами конституционного строя
понимаются, по смыслу ч. 1 ст. 16, положения первых шестнадцати статей
Конституции, объединенных в самостоятельную главу Основного Закона. Следует
отметить, что иногда рассматриваемое требование ч. 1 ст. 77 Конституции
понимается весьма узко, лишь как необходимость соответствия региональной модели
организации государственной власти принципу ч. 2 ст. 11. Думается, что такое
толкование положения Конституции не может быть признано верным, исходя даже из
нормы ч. 1 ст. 15, а ч. 2 ст. 16 федеральной Конституции закрепляет верховенство
всех (выделено мной — С.Ч.) положений первой главы Основного Закона над другими
конституционными нормами. Отметим, что в юридической литературе встречается и
иная точка зрения на иерархию конституционных норм. Так, Бернд Визер считает: "…
выделение положений главы 1 как норм наивысшего ранга все-таки нельзя считать
оправданным, несмотря на то, что в литературе главу 1 иногда называют
"конституцией в конституции". Это недопустимо в связи с одинаковым порядком
пересмотра главы 1 и глав 2 и 9". На наш взгляд, сам по себе одинаковый порядок
изменения положений глав 1, 2 и 9 действующей Конституции не обусловливает их
равную юридическую силу, а приоритет норм первой главы указан, как уже отмечено,
в ч. 2 ст. 16.
Следовательно, по смыслу ч. 1 ст. 77 Конституции РФ под основами
конституционного строя, которым должна соответствовать система органов
государственной власти субъекта Федерации, следует понимать положения первых
шестнадцати статей российского Основного Закона. Рассматривая основы
конституционного строя, в соответствии с которыми должна строиться система
органов государственной власти субъектов РФ, особо отметим такие положения
Конституции РФ, как: высшая ценность человека, его прав и свобод (ст. 2),
принцип народного суверенитета (ст. 3), верховенство Конституции и федеральных
законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4), государственная целостность РФ,
единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5), принцип социального государства (ст. 7),
принцип разделения властей, самостоятельности органов законодательной,
исполнительной и судебной власти (ст. 10), принцип осуществления государственной
власти в субъектах РФ государственными органами, образуемыми субъектами
Федерации самостоятельно (ч. 2 ст. 11), принцип самостоятельности органов
местного самоуправления (ст. 12), принцип светского государства (ст. 14), высшая
юридическая сила и прямое действие Конституции РФ (ч. 1 ст. 15), обязательность
соблюдения Конституции РФ (ч. 2 ст. 15).
Безусловно, субъекты РФ, строя свою систему государственных органов,
определяя их компетенцию, должны руководствоваться и иными положениями
Конституции РФ. Так, ст. 18 Конституции закрепляет принцип непосредственного
действия прав и свобод человека и гражданина в РФ, которые определяют смысл,
содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной
власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. При определении
компетенции органов государственной власти субъектов РФ следует учитывать те
конституционные нормы, которые закрепляют разграничение предметов ведения и
полномочий между РФ и ее субъектами (ст. 71, 72, 73, 76). Кроме того, в Основном
Законе РФ содержатся и указания на отдельные полномочия органов государственной
власти субъектов Федерации, а также, применительно к органам исполнительной
власти, указание на наличие единой системы исполнительной власти в РФ. Так,
согласно ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции, в пределах ведения РФ и полномочий
РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют
единую систему исполнительной власти в РФ.
На наш взгляд, Конституция РФ, устанавливая основы организации
государственной власти в российских регионах, неоднозначно определяет систему
государственных органов субъектов РФ. Наряду с провозглашенным в ст. 10
принципом разделения властей, предполагающим наличие трех ветвей власти,
положения Конституции зачастую содержат указание лишь на органы законодательной
и исполнительной власти (ч. 1 ст. 77, ч. 4 ст. 125 и др.), что позволило, мы
считаем — неправомерно, в некоторых исследованиях ассоциировать с третьей ветвью
власти российских регионов федеральные суды, находящиеся в конкретном субъекте
Федерации. Так, по мнению Е.В. Буянова, "под органами государственной власти,
согласно Конституции РФ, понимаются органы представительной (законодательной) и
исполнительной власти на уровне субъекта Федерации, а также суды на территории
субъекта Федерации". Вместе с тем, некоторые субъекты РФ сформировали свои
собственные органы конституционной юстиции (конституционные или уставные суды),
что было легализовано на федеральном уровне нормами Федерального
конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
Таким образом, по мнению автора, под органами государственной власти субъекта
РФ следует понимать органы законодательной и исполнительной власти субъекта
Федерации, а также предусмотренные Федеральным конституционным законом "О
судебной системе Российской Федерации" органы судебной власти субъекта РФ. В
настоящей работе, как было сказано выше, анализируется государственно-правовое
регулирование статуса только законодательного и исполнительного органов
государственной власти области, что связано с отсутствием предусмотренного
законодательством области Уставного Суда.
19 октября 1999 г. вступил в силу основной для федерального уровня правового
регулирования положения региональных органов государственной власти Федеральный
закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
(далее — Закон об органах государственной власти субъектов РФ). Важным его
отличием от ранее принятых федеральных правовых актов (прежде всего — Указов
Президента РФ) является стремление законодателя, исходя из принципа равноправия
субъектов РФ, свести к минимуму различия в правовом регулировании организации
государственной власти республик и остальных субъектов РФ.
Ранее мы отмечали, что в условиях отсутствия вышеназванного Федерального
закона были приняты, по сути его заменившие, указы Президента РФ. В них
Президент РФ весьма жестко определил систему региональных органов
государственной власти. Отметим, что по отношению к республикам данные
нормативные правовые акты носили рекомендательный характер. Другая проблема,
возникающая в связи с рассматриваемыми указами, связана с тем, что Президент РФ,
принимая их, вышел за рамки Конституции РФ, ч. 1 ст. 77 которой предусматривает
принятие федерального закона. Подобная ситуация является одним из проявлений
такого феномена, характерного для российского права 90-х годов XX века, как
"указное право". Данная проблема связана в том числе и с недостатками
действующей Конституции. Автор согласен с мнением Н.И. Матузова, считающего: "к
сожалению, Конституция РФ четко не разграничивает предметы законотворчества и "указотворчества",
не оговаривает твердо и однозначно, что законы обладают высшей юридической силой
по сравнению со всеми иными нормативными актами, в том числе и указами, хотя
этот основополагающий принцип является общепризнанным во всем мировом опыте".
Тем не менее, до принятия уставов субъекты РФ, строя систему своих
государственных органов, следовали предписаниям Указов, причем некоторые из них
даже были подвергнуты нормоконтролю в Конституционном Суде РФ и были признаны
конституционными. Автор склонен в этой связи согласиться с точкой зрения В.О.
Лучина, высказанной в его Особом мнении по делу о проверке конституционности
пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по
укреплению единой системы исполнительной власти в РФ и пункта 2.3 Положения "О
главе администрации края, области, города федерального значения, автономной
области, автономного округа РФ". Так, В.О. Лучин, "не разделяя основные оценки и
выводы", содержащиеся в рассматриваемом Постановлении, охарактеризовал
"законодательные" указы Президента РФ как "нелегитимные изначально, поскольку
сама возможность их принятия Президентом РФ не предусмотрена Конституцией РФ". И
далее: "Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться
безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим
указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента
достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный
процесс, не подменяя законодателя".
Нормы Закона об органах государственной власти субъектов РФ установили основы
правового положения органов законодательной и исполнительной власти субъектов
РФ, закрепили федеральные стандарты их статуса. В законе определены принципы
деятельности органов государственной власти субъектов РФ: а) государственная и
территориальная целостность РФ; б) распространение суверенитета РФ на всю ее
территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей
территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях
сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или
большей их части в ведении одного органа государственной власти либо
должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов
РФ; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов
РФ принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих
полномочий органами местного самоуправления. их система; основы статуса,
формирования, компетенции и прекращения исполнения полномочий органов
государственной власти. Нашло отражение в федеральном законе регулирование таких
конституционно-правовых институтов, как законодательный процесс, депутатская
неприкосновенность, роспуск представительного органа государственной власти,
выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ и др. Так, как
правило, положения федерального закона закрепляют общие принципы организации
"законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
РФ", "высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)", "высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ", не уточняя тип
субъекта Федерации. В то же время, правовое регулирование многих
государственно-правовых институтов закон отнес к компетенции субъектов РФ. Так,
анализируемый закон не уточняет наименование и структуру органов государственной
власти субъектов РФ, не определяет численность депутатского корпуса, при
регулировании срока полномочий органов государственной власти закрепляет лишь
максимальную продолжительность деятельности органа законодательной власти одного
созыва, пребывания в должности высшего должностного лица субъекта РФ.
Отсутствует в законе и институт отзыва депутата регионального представительного
органа, введение которого вызвало острую дискуссию. Думается, что приведенные
вопросы в силу их значимости должны найти отражение на федеральном уровне
законодательного регулирования. Не совсем удачны, на наш взгляд, и используемые
в законе нормы-дефиниции, содержащие определения понятий органов государственной
власти субъектов РФ. Так, ч. 1 ст. 4 закона указывает на то, что законодательный
орган власти субъекта РФ является "… высшим и единственным органом
законодательной власти субъекта Российской Федерации". Считаем, что вряд ли
целесообразно "единственный" орган государственной власти объявлять "высшим",
поскольку последняя характеристика предполагает наличие иерархической системы
органов, включающей как "высшие", так и "нижестоящие" институты.
Несмотря на столь непродолжительный срок действия Закона об органах
государственной власти субъектов РФ, его положения уже рассматривались
Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции РФ. Так, в
Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений
Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституционный Суд
признал не соответствующим Основному Закону положения подпункта "и" пункта 1
статьи 19 Закона об органах государственной власти субъектов РФ, поскольку они
не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего
должностного лица субъекта РФ, не устанавливают процедурных гарантий. В
Определении от 8 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам,
интерпретируя положения Закона об органах государственной власти субъектов РФ:
во-первых, в нем устанавливаются лишь основные полномочия, осуществляемые
органами государственной власти субъектов РФ; во-вторых, перечень вопросов,
отнесенных к их компетенции рассматриваемым Законом, не является исчерпывающим;
в-третьих, статьями 6, 7, 8, пунктом 2 статьи 9 затрагиваются такие вопросы,
которые имеют общее, принципиальное значение, затрагивают существенные свойства
законодательного процесса и взаимодействия органов законодательной и
исполнительной власти в федеративном правовом государстве и потому должны
реализовываться в организации и деятельности как федеральной власти, так и
власти субъектов РФ, при этом регулирование конкретных вопросов организации и
деятельности органов государственной власти субъектов РФ осуществляется их
законодательством; в-четвертых, положение пункта 4 статьи 23 предусматривает,
что законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться в
Конституционный Суд РФ в установленном порядке, закрепленном статьей 125
Конституции РФ и статьей 85 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде РФ".
19 июля 2000 года, по инициативе Президента РФ, Государственная Дума приняла
Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ" (далее — поправки к Закону об
органах государственной власти субъектов РФ), который установил основания и меры
конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ.
Следует иметь в виду, что Закон об органах государственной власти субъектов
РФ также предусматривал санкции в отношении региональных государственных
органов: досрочное прекращение полномочий законодательного органа высшим
должностным лицом субъекта Федерации (ст. 9); выражение недоверия высшему
должностному лицу субъекта РФ (ст. 19), руководителям органов исполнительной
власти со стороны представительного органа (ст. 24); отзыв высшего должностного
лица (ст. 19). Однако применение указанных мер было возложено либо на
законодательный орган государственной власти субъекта РФ, либо на высшее
должностное лицо субъекта РФ, либо на избирателей. Практически единственной
мерой конституционной ответственности, применяемой федеральными органами
государственной власти, являлось приостановление Президентом РФ действия
незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ, что, впрочем,
предусмотрено и в Конституции РФ.
Поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ существенно
расширили меры конституционной ответственности региональных властных институтов,
отнеся к их числу: предупреждение законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 9); его роспуск (ст.
9); предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 291); его
временное отстранение от должности (ст. 291); отрешение от должности высшего
должностного лица субъекта РФ (ст. 19). Указанные санкции применяются
Президентом РФ или по его инициативе (роспуск законодательного органа).
На наш взгляд, поправки к Закону об органах государственной власти субъектов
РФ, представляя собой одну из составляющих политики действующего Президента РФ,
направлены на укрепление российской государственности, искоренение сепаратизма и
правового нигилизма. В то же время, они не могут не вызывать вопросов по форме
введения. Как уже было сказано выше, Конституция РФ указывает лишь на одно
полномочие Президента РФ в этой области — приостановление действия акта
исполнительной власти субъекта РФ, санкцию, безусловно, менее жесткую нежели
рассматриваемые поправки. Следовательно, более целесообразно было бы
обозначенные меры конституционной ответственности предусмотреть на более высоком
уровне правового регулирования — ввести в качестве поправок в действующую
Конституцию РФ.
Однако, несмотря на отмеченные недостатки федерального закона, считаем, что
его введение в действие ликвидирует значительный пробел конституционного права,
создаст прочный федеральный законодательный фундамент для регионального
государственного строительства, послужит стимулом дальнейшего совершенствования
российского законодательства. Автор разделяет надежды на то, что Закон об
органах государственной власти субъектов РФ, закрепив основы уже
сформировавшейся в общих чертах к настоящему времени организации законодательных
и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, не станет,
вопреки некоторым ожиданиям, действительно жестким инструментом стабилизации
этой системы, но, наоборот, процесс модернизации власти в субъектах Федерации
получит определенные дополнительные правовые основания.
К числу актов, образующих законодательство об органах государственной власти
субъектов РФ, относится и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
(далее — Федеральный избирательный закон), нормы которого устанавливают, в том
числе, и гарантии участия граждан России в выборах в региональные органы
законодательной и исполнительной власти.
Как справедливо считает А.В. Иванченко, "с принятием этого закона сделан еще
один шаг на пути дальнейшего совершенствования законодательства Российской
Федерации, связанного с обеспечением конституционных прав граждан избирать и
быть избранными в органы государственной власти, органы местного самоуправления,
участвовать в референдуме". В другой работе А.В. Иванченко говорит о новом этапе
развития российской избирательной системы, этапе эффективности. По его мнению,
"эффективность подразумевает более осмысленное расходование
общественно-полезного времени, бюджетных денег, людских ресурсов и, в конечном
счете, более строгие требования к профессионализму организаторов и участников
избирательных кампаний". Как отмечает А.А. Вешняков, главная цель нового
избирательного закона — "создать более совершенную правовую основу для
проведения свободных и справедливых выборов в России".
Одной из особенностей Федерального избирательного закона является его
предмет, поскольку он регулирует избирательный процесс и референдум на всех
уровнях — федеральном, региональном и местном. Его положения обладают
приоритетом перед федеральными законами, законами субъектов РФ, иными
нормативными правовыми актами (разумеется, за исключением Конституции РФ),
регулирующими избирательный процесс. На наш взгляд, существенное достижение
закона состоит в отказе от "ценза оседлости" как условия пассивного
избирательного права при выборах в органы государственной власти субъектов РФ.
Так, согласно ч. 5 ст. 4, ограничения пассивного избирательного права, связанные
с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории РФ,
могут устанавливаться только Конституцией России, но не допускаются другими
нормативными правовыми актами. Следует отметить, что избирательные законы
Амурской области, положениями которых определялся порядок последних (1997 г.)
выборов в областные органы государственной власти, не были приведены в
соответствие как с названным, так и с многими другими положениями федерального
закона. Тем не менее, мы разделяем надежды на то, что Федеральный закон "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" в самое ближайшее время станет основным правовым актом в
системе российского законодательства о выборах и референдумах и будет
способствовать дальнейшему развитию и укреплению демократических институтов в
Российской Федерации.
Прежде чем обратиться к законодательным актам Амурской области об органах
государственной власти, укажем на ряд постановлений Конституционного Суда РФ о
проверке конституционности региональных и федеральных нормативных правовых
актов. В публикациях последних лет все более активно проводится идея о признании
решений Конституционного Суда источниками конституционного права. Это
обусловлено, в том числе, относительной самостоятельностью судебной практики,
незавершенностью конституционного регулирования, а также отсутствием резкой
грани между правоприменением и юридическими нормами. М.В. Баглай относит к числу
источников конституционного права и акты Конституционного Суда, "… в которых
устанавливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов
Федерации, законов и других нормативных актов, а кроме того, разрешаются споры о
компетенции, дается толкование Конституции… Существует презумпция
конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения,
признанные Судом неконституционными, утрачивают силу…". М.А. Митюков связывает
возрастание роли актов Конституционного Суда с превращением российской
Конституции в "жесткую". Ю.А. Юдин отмечает, что в постсоциалистических
государствах решения конституционных судов могут стать источниками
конституционного права. Б.С. Эбзеев констатирует, что уже сейчас Конституционный
Суд "идет дальше простой интерпретации". Он формирует конституционно-правовую
доктрину, предлагает свое понимание тех или иных положений Конституции, которое
"связывает" все иные органы государственной власти и других субъектов
конституционно-правовых отношений и тем самым фактически выполняет
правотворческую функцию". По нашему мнению, современной правовой системе России
значение решений судебного органа конституционного контроля нельзя
недооценивать, что объясняется, в первую очередь, пробелами действующей
Конституции и законодательства, в том числе, об организации государственной
власти в субъектах Российской Федерации.
В решениях Конституционного Суда содержатся важные правовые позиции,
оказавшие влияние на государственной строительство в субъектах РФ. Так, уже в
Постановлении о проверке конституционности Устава Алтайского края
Конституционный Суд пришел к ряду весьма важных выводов. Во-первых,
государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на
такие положения, относящиеся к основам конституционного строя Российской
Федерации, как принципы демократического федеративного правового государства с
республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы
государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления
государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и
судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).
Во-вторых, для организации системы государственной власти в субъектах Российской
Федерации существенное значение имеет норма части 2 статьи 77 Конституции РФ о
том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. В-третьих, конституционный принцип
единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в
основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и
законодательной власти.
Несмотря на то, что правовые акты органов государственной власти Амурской
области не рассматривались высшим судебным органом конституционного контроля и,
соответственно, он не принимал постановлений об их конституционности, решения
Конституционного Суда России по поводу законодательных актов субъектов РФ, актов
федерального законодательства оказали влияние на амурское законодательство.
Опираясь на решения Конституционного Суда, органы государственной власти
Амурской области либо по аналогии устраняли вскрытые противоречия, либо находили
подтверждение адекватности осуществляемого ими правового регулирования
требованиям Конституции РФ. Так, особое влияние на содержание законодательных
актов Амурской области (прежде всего — Устава) оказали те Постановления
Конституционного Суда, в которых, при оценке положений правовых актов на предмет
их конституционности, давалось толкование неприкосновенности депутата
представительного органа субъекта, некоторым аспектам законодательного процесса
на уровне субъекта Федерации, взаимоотношениям его законодательного и
исполнительного органов и др.
Наряду с нормами федерального законодательства, правовое регулирование
статуса органов государственной власти Амурской области осуществляется нормами
областного законодательства. В предыдущем параграфе нашего исследования
указывалось, что областное законодательство составляет Устав, законы и иные
нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти области.
Особое место среди законодательных актов субъектов Федерации, за исключением
республик в составе РФ, принадлежит Уставам субъектов РФ. Их назначение состоит
в том, чтобы обеспечить ту степень самостоятельности субъектов Федерации,
которая предоставлена Конституцией 1993 года: создать наиболее благоприятные
условия для действия демократических институтов (выборов, референдума, народного
представительства и др.), организации демократического
управления — государственного и местного, сформировать основу становления
собственного законодательства, его источников и системы, гарантировать
эффективность правоприменительной деятельности на территории соответствующего
субъекта. Уставы являются учредительными актами субъектов РФ, имеющими
регулятивное значение, равное конституциям республик в составе Российской
Федерации. Для них характерны такие свойства, как высшая юридическая сила среди
нормативных актов данного субъекта, специфический предмет регулирования,
учредительный характер предписаний, стабильность и др. Как источник
конституционного права, Устав Амурской области закрепляет систему органов
государственной власти области, определяет порядок их образования, компетенцию,
прекращение полномочий, виды правовых актов, издаваемых органами государственной
власти Амурской области, и т.д.
Несмотря на весьма непродолжительный срок действия Устава Амурской области,
этот важнейший для данного субъекта Федерации нормативный правовой акт претерпел
уже существенные изменения, что вызвано как социально-политической динамикой в
области, так и деятельностью федерального судебного органа конституционного
контроля. После принятия 16 ноября 1995 года Устава Амурской области последовало
заявление пресс-службы администрации области, в котором основной Закон
объявлялся недействующим на территории области по признакам недобросовестности и
юридической несостоятельности. Первая редакция основного Закона области
отличалась тем, что он наделил весьма существенными полномочиями областной
законодательный орган государственной власти, которому было возвращено старое
наименование — Амурский областной Совет народных депутатов. Так, Устав закреплял
подотчетность администрации перед областным Советом (п. 2 ст. 58), наделял
правом промульгации областных законов председателя Совета (п. "в" части 5 ст.
39, ч. 1 ст. 80), областной законодательный орган мог активно участвовать в
формировании администрации (ст. 49). С тех пор вступили в силу пять областных
законов об изменениях и дополнениях Устава области, содержащих более сотни
поправок к основному Закону, что, безусловно, способствовало его
совершенствованию. Так, уже первый закон о поправках к Уставу заменил в
преамбуле фразу "народ области" на "народ РФ". Вместе с тем сам процесс
реформирования Устава был далеко не идеальным. Так, содержащееся в
первоначальной редакции Устава требование к кандидату на должность главы
областной администрации о наличии высшего образования было исключено (что само
по себе совершенно справедливо в соответствии с федеральным законодательством)
дважды. Несовершенство реформирования Устава области проявилось и в самой
процедуре внесения поправок. Так, в 1996 году Конституционный Суд РФ обосновал
конституционность промульгации областных законов главой исполнительной власти
субъекта Федерации. В связи с этим Амурский областной Совет принял очередной
Закон о поправках к Уставу, наделявший правом подписания и обнародования
областных законов главу администрации Амурской области. В то же время, депутаты
сочли возможным руководствоваться нормами данного закона без его промульгации,
как это предусматривал действующий тогда Устав, председателем областного Совета
и передали его главе администрации Амурской области для подписания и
обнародования. По мнению автора, в данном случае рассматриваемый закон должен
был быть подписан и обнародован председателем областного Совета, после чего
рассматриваемая поправка вступила бы в действие.
К сожалению, и сейчас модернизированный основной Закон Амурской области
имеет, на наш взгляд, определенные текстуальные недостатки.
Начнем со структуры. Ее элементами в Уставе области выступают преамбула,
разделы, главы, статьи. Всего в действующей редакции Устава Амурской области
насчитывается 10 разделов, 22 главы, 127 статей. Структура Устава должна быть
обусловлена внутренней системностью тех общественных отношений, которые
находятся в пределах государственно-правового регулирования. Следовательно,
Устав должен содержать нормы, закрепляющие, во-первых, правовой статус области
как субъекта РФ, во-вторых, организацию государственной власти в области, формы
непосредственного участия жителей области в осуществлении народовластия,
правовое положение органов законодательной, исполнительной и судебной власти,
порядок их формирования, деятельности, компетенцию и т. д. и, наконец, основы
местного самоуправления и административно-территориального устройства области.
Это — необходимое содержание Устава. Наряду с вышеприведенными положениями, как
показывает практика уставного регулирования, в основные законы субъектов
включают статьи об экономической и финансовой системах, социальной политике
органов государственной власти.
Основной Закон Амурской области содержит нормы, регулирующие все названные
правоотношения, начиная от определения правового статуса Амурской области как
субъекта РФ и заканчивая вопросами охраны здоровья населения. Однако, на наш
взгляд, не вполне адекватна структура нормативного материала Устава области.
Так, положения об основных принципах государственной власти области содержатся
во второй главе первого раздела "Основы правового статуса Амурской области",
тогда как организация государственной власти области представлена во втором
разделе. Второй раздел Устава включает главы о непосредственном участии граждан
в осуществлении государственной власти, органах законодательной и исполнительной
власти Амурской области, а вопросы организации судебной власти регулируются
нормами четвертого раздела, что, конечно же, не вписывается в принцип разделения
властей, провозглашенный как в ст. 10 Конституции РФ, так и в Уставе Амурской
области. "Взаимодействие областного Совета народных депутатов и администрации
области" — наименование третьего раздела Устава. Однако собственно
взаимодействию названных органов государственной власти посвящена лишь одна
глава, остальные же касаются гласности в работе государственных органов, а также
государственной службы.
В Уставе Амурской области отсутствует, в отличие от Уставов ряда субъектов
РФ, раздел или глава о правах и свободах человека на территории области, а
статьи, закрепляющие права и свободы, во многом дублируют положения второй главы
федеральной Конституции. Так, ч. 1 ст. 5 Устава воспроизводит положение ст. 2
федеральной Конституции о высшей ценности человека, его прав и свобод. Это,
безусловно, основополагающее для определения правового статуса человека и
гражданина в России положение от такого дублирования реальней не становится, а
лишь придает основному Закону области еще большую декларативность. Между тем ч.
1 ст. 55 Конституции РФ указывает на то, что перечень прав и свобод,
провозглашенный в российском Основном Законе, не является исчерпывающим. Поэтому
нормы о правах и свободах человека в Уставе Амурской области должны, на наш
взгляд, не повторять Конституцию РФ, а дополнять ее, устанавливая, прежде всего,
гарантии реализации прав человека.
Предлагаемые нами пути совершенствования структуры Устава Амурской области
сводятся к следующему. Во-первых, необходимо упорядочить нормативный материал,
касающийся организации государственной власти в области, путем включения во
второй раздел глав о принципах государственной власти области, формах
непосредственной демократии, статусе законодательных, исполнительных и судебных
органов государственной власти и взаимодействии между ними. Во-вторых, в Уставе
следует предусмотреть самостоятельный раздел или главу о гарантиях прав и свобод
человека в Амурской области.
В отличие от Устава области, акта, обладающего относительно широким предметом
правового регулирования, другие нормативные правовые акты органов
государственной власти Амурской области содержат нормы, воздействующие на более
узкую группу общественных отношений, связанных либо с формированием органов
государственной власти области, либо с процессом принятия правовых актов и др.
В сентябре 1999 года Амурский областной Совет народных депутатов принял
кодифицированный нормативный правовой акт о выборах в органы государственной
власти и местного самоуправления области — Избирательный Кодекс. Рассматриваемый
закон устанавливает механизм подготовки и проведения выборов главы администрации
Амурской области, депутатов Амурского областного Совета народных депутатов,
выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав
муниципальных образований (глав местных администраций), а также порядок
подготовки информационных ресурсов на всех стадиях избирательного процесса. В
отличие от применявшихся на выборах в органы государственной власти области 1997
года избирательных законов, он в целом соответствует нормам Федерального
избирательного закона. Важной новеллой Кодекса стал отказ от ценза оседлости для
обладания пассивным избирательным правом при выборах в органы государственной
власти области.
Закон Амурской области от 27 февраля 1995 г. №3-ОЗ "О статусе депутата
Амурского областного Собрания" с изменениями и дополнениями, внесенными Законами
Амурской области от 21 августа 1996 г. №103-ОЗ, от 24 сентября 1999 г. № 179-ОЗ,
определил правовое положение депутатов Амурского областного Совета, формы и
гарантии депутатской деятельности. В то же время рассматриваемый закон вплоть до
вступления в силу Закона об органах государственной власти субъектов РФ содержал
противоречие федеральной Конституции в части закрепления принципа депутатской
неприкосновенности. 25 марта 1999 года областной Совет принял Закон об отзыве
депутата, нормы которого внесли изменения в характер депутатского
мандата — свободный мандат сменился императивным.
При анализе законодательства об органах государственной власти Амурской
области необходимо учесть Закон об отзыве главы администрации, который закрепил
в развитие положений Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ" процедуру отзыва главы администрации избирателями. Однако
тем самым он вошел в противоречие с Основным Законом Амурской области, в котором
отзыв не предусмотрен.
Следует отметить, что в ряде субъектов Федерации действуют специальные законы
о правотворчестве, нормативных правовых актах, конкретизирующие положения
конституций (уставов), содержащие характеристику каждого нормативного правового
акта, его общих и специфических черт. Безусловно, подобные законы необходимы и
важны для совершенствования регионального правотворчества. К сожалению, в
Амурской области закон о нормативных актах не принят, но действует Закон об
опубликовании правовых актов, нормы которого регламентируют обнародование и
вступление в силу правовых актов области. На наш взгляд, данный закон нуждается
в корректировке, поскольку предусматривает вступление в силу нормативных
правовых актов, не имеющих общеобязательного характера (курсив мой — С.Ч.), без
их опубликования.
К числу законодательных актов об органах государственной власти относятся
также регламенты областных законодательного и исполнительного органов
государственной власти. Регламент областного Совета, закрепляя порядок
деятельности названного органа государственной власти, установил норму,
расширяющую круг субъектов права законодательной инициативы в Амурском областном
Совете по сравнению с положением Устава области. Аналогичный акт областной
администрации указывает на ее подотчетность Совету народных депутатов, что
противоречит Конституции РФ.
Достаточно большое количество правовых актов, касающихся различных аспектов
деятельности администрации Амурской области, принял глава администрации.
Это — акты, определяющие порядок нормотворчества областного исполнительного
органа, его структуру и др. Для них характерна высокая мобильность, а также, что
является особенностью амурского законодательства, отсутствие гласности в их
принятии. Так, ни один из правовых актов главы администрации области,
посвященный определению структуры исполнительного органа области, не был
официально опубликован в средствах массовой информации.
Подводя итоги рассмотрения вопроса о законодательстве об органах
государственной власти Амурской области, включающего федеральные и областные
нормативные правовые акты, законы и подзаконные акты, выделим характерные для
него недостатки:
- Пробелы, связанные, в первую очередь, с отсутствием вплоть до осени 1999
г. предусмотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ федерального закона.
- Противоречия между актами областного и федерального законодательства, а
также между актами областного законодательства.
- Невысокий юридический уровень актов областного законодательства,
вытекающий из отсутствия опыта нормотворческой деятельности Амурской области,
нехватки должным образом подготовленных юридических кадров.
Для ликвидации недостатков законодательства Амурской области потребуется
кропотливая работа органов государственной власти области с привлечением
представителей научной общественности, основанная на учете специфики Амурской
области и опыта законодательной деятельности федеральных и региональных органов
государственной власти.
1.3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
Амурской области
В науке конституционного права сложилось неоднозначное понимание таких
категорий, как "предметы ведения", "полномочия", "компетенция". Так, Б.С. Крылов
понимает под предметами ведения "…сферы общественной жизни, отрасли
народнохозяйственной деятельности, а также объекты имущества… Полномочия же
определяют установленные законом пределы воздействия органов государственной
власти на предметы ведения". По мнению Д.А. Ковачева, термин "предметы ведения"
нельзя подменять "компетенцией", поскольку "компетенция государственного
органа — это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга
вопросов и на издание определенных видов правовых актов, права, устанавливающие
место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им
самостоятельно. Предметы же ведения федерации и ее субъектов — это круг
конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы
правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее
субъектов компетентны принимать решения". Ю.И. Скуратов находит в категориях
"компетенция" и "государственно-властные полномочия" общие черты: "С одной
стороны, полномочия составляют сердцевину, ядро компетенции, характеризуют
структуру, общий набор правовых возможностей, которыми в принципе может обладать
любой орган государства. С другой стороны, полномочия органа — не единственный
элемент его компетенции, последняя включает и обязанности государственного
органа перед государством в целом, его гражданами, а также соответствующие
предметы ведения. Компетенция служит и способом конкретизации полномочий,
средством воплощения общих правовых возможностей в условиях действия конкретного
органа". Н.А. Богданова характеризует компетенцию как "…складывающиеся в той или
иной сфере государственного функционирования возможности соответствующих
субъектов по выполнению их социально-политической роли и возложенных на них
функций, неразрывно связанные с необходимостью осуществлять направленную и
эффективную деятельность по реализации таких возможностей и со способностью
нести ответственность за результаты своей работы. Заключенные в возможностях
правомочия, а в необходимости — долженствование к исполнению этих правомочий
сливаются в правовой категории полномочий. Сфера или направление деятельности, в
которых складываются закрепленные за определенным субъектом конституционного
права полномочия, выступают как предмет ведения". По мнению И.А. Умновой, в
отечественной юридической литературе существует достаточно устоявшаяся точка
зрения о том, что предметы ведения и полномочия — два элемента компетенции
государственного органа. Ю.А. Тихомиров понимает под компетенцией комплекс
легально установленных способов осуществления публичных функций. Ученый включает
в нее элементы двоякого рода: "К собственно компетенционным элементам относятся
предметы ведения как юридически-определенные сферы и объекты воздействия, а
также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К
сопутствующим элементам следует отнести прежде всего цели как долгосрочную
нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач
посредством осуществления компетенции. Таковой является и обязанность
действовать, касается ли это государства или его органов и должностных лиц. Без
нее компетенция теряет главное — публично-правовое обеспечение с помощью разных
средств". Официальную интерпретацию рассматриваемых терминов находим в
Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ". Так, в соответствии с положениями ст. 2, предмет ведения
Российской Федерации — сфера общественных отношений, регулирование которой
отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции
Российской Федерации. Предмет совместного ведения Российской Федерации и
субъекта Российской Федерации (далее — предмет совместного ведения) — сфера
общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской
Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов
Российской Федерации. Предмет ведения субъекта Российской Федерации — сфера
общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской
Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации. Компетенция органа
государственной власти — совокупность полномочий органа государственной власти
по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и
принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями
(уставами) субъектов Российской Федерации. Полномочия органа государственной
власти — права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия
правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
Следует иметь в виду, что некоторые авторы разводят понятия "разграничение
предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами", "разграничение
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Федерации" диаметрально. Так,
Д.А. Ковачев отмечает: "Вопрос о разграничении предметов ведения между
федерацией и ее субъектами — это вопрос об отношениях между федерацией и ее
субъектами. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами
федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации — это вопрос
об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов;
во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между
федеральными органами и органами субъектов федерации". Думается, такое
разведение вряд ли необходимо, поскольку во-первых, в Конституции РФ
используется как одна, так и другая категория, причем в идентичном смысле,
во-вторых, компетенция РФ, компетенция субъектов РФ реализуются соответствующими
органами государственной власти.
Провозглашенное в качестве принципа российского федерализма в ст. 5
Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ
является одной из основ организации государственной власти в российских
регионах. Этим обеспечивается реализация разделения властей по вертикали.
Поэтому необходимо согласиться с тем, что, реализуя принцип разделения властей
по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим
государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе права на
самостоятельность субъектов Федерации, Российская Федерация тем самым не только
значительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и добивается
разграничения их полномочий, т.е. создает систему, в которой каждый орган
осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов,
и только вся система в своей совокупности реализует государственную власть в
целом. Уяснение данного положения в рамках проблематики нашего исследования
крайне важно, поскольку оно позволяет определить круг вопросов, находящихся в
компетенции органов государственной власти Амурской области.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий существует в любом
федеративном государстве и всегда вызывает много вопросов. К числу таковых, в
частности, относятся: как сделать, чтобы, с одной стороны, государственные
органы Федерации имели достаточные полномочия и возможность в процессе своей
деятельности обеспечивать в общих интересах единство государства и реализацию
стоящих перед ним и обществом целей? И чтобы, с другой стороны, государственные
органы субъектов Федерации имели правомочия и возможность обеспечить реализацию
стоящих перед ними задач в своих интересах, учитывая вместе с тем интересы
государства в целом?
Опыт зарубежных федераций позволяет выделить ряд способов разграничения
предметов ведения и полномочий. Так, в большинстве стран подобное разграничение
осуществляется федеральной Конституцией. В некоторых — допускается разграничение
компетенции актами текущего законодательства. По мнению Д.А. Ковачева,
разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов должно
осуществляться федеральной Конституцией. В.Е. Чиркин называет пять способов
разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, в числе которых:
во-первых, установление исключительной компетенции федерации в конституции и
отнесение всех остальных вопросов к ведению субъектов; во-вторых, установление
исключительной компетенции субъектов федерации, в которую федеральные
государственные органы не могут вмешиваться; в-третьих, установление предметов
ведения и полномочий федерации и ее субъектов; в-четвертых, закрепление трех
сфер компетенции с указанием конкретных вопросов по каждой из них; в-пятых,
установление трех сфер компетенции с указанием перечня полномочий только по двум
сферам: федеральной и совместной. Используя классификацию В.Е. Чиркина, отметим,
что в России проводится последний вариант разграничения компетенции.
По смыслу ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, к числу источников разграничения
предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами относится
Конституция РФ, Федеративный договор, а также индивидуальные договоры РФ с
конкретными субъектами. Конституция РФ 1993 г. устанавливает перечень предметов
ведения и полномочий РФ (ст. 71) , а также вопросы совместного ведения РФ и ее
субъектов (ст. 72). Не указывая конкретный круг "остаточной компетенции"
субъектов РФ, федеральная Конституция гарантирует обладание субъектами за
пределами компетенции РФ всей полнотой государственной власти (ст. 73). Кроме
того, ст. 76 Конституции РФ связывает с разграничением компетенции соотношение
федеральных и региональных нормативных правовых актов. Федеративный договор от
31 марта 1992 г. также относится к числу источников разграничения компетенции
между РФ и субъектами РФ, однако его действие в настоящее время ограничено.
Согласно п. 1 Раздела второго Конституции РФ, названный договор действует в той
части, в которой не противоречит Основному Закону. Как отмечает М.С. Саликов, "в
условиях, когда ст. 71—73 федеральной Конституции по-новому (по сравнению с
Федеративным договором) формулируют принципы разграничения предметов ведения
между центром и субъектами, положений Договора, не противоречащих Конституции,
остается крайне мало".
Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов
определяется и положениями двусторонних договоров, рассматриваемых современным
федеральным законодательством как "…правовая форма разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъекта Российской Федерации". Подобные
договоры сыграли свою положительную роль в то время, когда между РФ и некоторыми
субъектами развертывалась довольно острая борьба вокруг вопросов ст. 72
Конституции, договоры помогли несколько притушить страсти, а руководители
субъектов, практически отказывающиеся подчиняться власти федерального центра,
стали участвовать в работе федеральных органов. В юридической литературе
отмечаются задачи двусторонних договоров, к числу которых относят: 1) заполнять
вакуум в конституционном, законодательном и подзаконном регулировании
федеративных отношений; 2) развивать федеративные отношения в направлениях,
установленных в нормах федеральных конституций, законов и подзаконных актов.
Договоры выступают средством конкретизации и дополнения конституционных норм
применительно к конкретным условиям, поэтому в их преамбулах указывается: "…
учитывая природные, географические, социально-экономические и
национально-культурные особенности Амурской области", "учитывая специфическое
географическое положение Калининградской области, ее значение для национальных
интересов Российской Федерации", "… исходя из конституционного статуса
республики (государства) — равноправного субъекта РФ" и т.д. Вместе с тем можно
обнаружить ряд недостатков рассматриваемого вида источников конституционного
права: во-первых, расхождение положений некоторых договоров и Конституции РФ;
во-вторых, их подписание от имени субъектов РФ главами исполнительной власти.
Вообще, требования к содержанию двусторонних договоров были определены еще в
Указе Президента РФ от 12 марта 1996, согласно которому договор не может
устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта РФ, в нем не
допускается изъятие или перераспределение предметов ведения РФ и предметов
совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленных в Конституции РФ. Правовое
регулирование содержания рассматриваемых договоров находим и в Федеральном
законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов
РФ", закрепляющем в этой связи принципы конституционности, верховенства
Конституции Российской Федерации и федеральных законов, равноправия субъектов
Российской Федерации при разграничения предметов ведения и полномочий,
недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации,
согласования интересов Российской Федерация и интересов субъектов Российской
Федерации, добровольности заключения договоров, соглашений, обеспеченности
ресурсами, гласности заключения договоров, соглашений. Подобный подход разделяет
большинство представителей юридической науки. Так, участники состоявшейся в
Институте законодательства и сравнительного правоведения научной конференции
выработали принципы разграничения предметов ведения и полномочий в РФ, в числе
которых: 1) приоритет Конституции РФ и федеральных законов над договорами и
соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации;
2) недопустимость изменения конституционно установленного перечня предметов
ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов договорами и
соглашениями; 3) недопустимость заключения договоров и соглашений, если это
ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации;
ущемлению, ограничению, утрате прав и свобод человека и гражданина; нарушению
государственной целостности, подрыву национальной безопасности РФ; 4) учет
мнения субъектов Федерации при заключении договоров в случаях, когда интересы
субъектов затрагиваются данными актами. Хотя среди специалистов в области
федеративных отношений есть и иная точка зрения. Так, Б.А. Страшун не видит в
противоречии ряда договоров и Конституции РФ чего-то незаконного: "…для
некоторых договоров, отклоняющихся от ст. 71 —73, ст. 11 образует достаточную
конституционную базу. Дело в том, что эта статья находится в главе 1, которая
является своего рода конституцией в Конституции, то есть юридическая сила ее
положений выше, чем положений остальных частей Основного закона. И поскольку
договоры опираются на нее, есть, как мне представляется, определенная
возможность на этом основании терпимо относиться к тем отклонениям от ст. 71—73,
которые имеют место". Думается, что подобный подход вряд ли допустим, даже
исходя из рассматриваемого положения ст. 11 Конституции РФ. Ведь закрепляя в
особой по юридической силе главе такой вид источников разграничения компетенции,
Конституция не определяет само их содержание, не указывает на возможность их
противоречия ст. 71-73 Основного Закона. Как отмечает С. А. Авакьян, "… такие
договоры должны играть подчинению роль в сопоставлении с Конституцией РФ и
федеральными законами, они не могут изменять соотношение полномочий обеих групп
органов, установленное этими актами, а лишь развивать его".
Подписание договоров главами исполнительной власти субъектов РФ ставит ряд
проблем, связанных: во-первых, с неучастием региональных законодателей в
договорном процессе; во-вторых, с разным статусом сторон договора. Так, если от
имени федеральных органов государственной власти выступает Президент (глава
государства), что совершенно справедливо, то от имени субъекта РФ — глава
исполнительного органа государственной власти (это не касается тех субъектов РФ,
где "губернаторы" являются главами субъекта), который, например, по Уставу
Амурской области, уполномочен представлять лишь исполнительную власть.
Вообще компетенцию Амурской области, как, впрочем, и других субъектов
Федерации, можно разделить на две части: 1) предметы ведения и полномочия
Амурской области в сфере совместной с РФ компетенции; 2) вопросы исключительной
компетенции области. "С точки зрения методологической, — отмечает С.А. Авакьян, — ведущими
факторами для отнесения вопросов и полномочий внутри сферы совместного ведения —
к федеральному ведению являются, во-первых, необходимость единых
основополагающих решений для всей страны, во-вторых, наличие проблем, требующих
разрешения актами лишь федеральных органов. В свою очередь, определяющими
факторами для отнесения вопросов и полномочий к ведению субъектов РФ являются:
возможность их решения в каждом субъекте как части всей проблемы в развитие
общих положений, установленных Федерацией; использование принципа, по которому
более глобальные вопросы оставлены Федерации, остальные отданы субъекту; в
развитие общих правил предоставление РФ и субъекту в формальном плане одинаково
звучащих полномочий, но осуществляемых по отношению к объектам собственности
своего уровня подчиненности".
В зависимости от того, к какой из названных групп относится вопрос, решаемый
субъектом РФ, федеральная Конституция дифференцирует и нормативные правовые акты
субъектов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 76 по предметам совместного ведения РФ
и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов. А согласно ч. 4 ст. 76, вне
пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты осуществляют
собственное правовое регулирование. Нормативные правовые акты субъектов,
принятые в соответствии с ч. 4 ст. 76, в данном случае уже не имеют
"юридического потолка" в виде федеральных законов. По мнению Б. С. Крылова, при
анализе положений ст. 76 Конституции России возникает необходимость ответить на
ряд вопросов, а именно: а) обладает ли субъект Федерации правом издания законов
и иных нормативных актов по предметам совместного ведения до издания
соответствующего федерального закона; б) на основе каких принципов в федеральном
законе должны разграничиваться полномочия федеральных государственных органов и
государственных органов субъектов Федерации; в) какие процессуальные формы
необходимы для того, чтобы федеральные законы в сфере совместного ведения
обеспечивали именно совместное правотворчество Федерации и ее субъектов.
Совместная компетенция РФ и Амурской области определена в ст. 72 Конституции
РФ, а также в ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий РФ и
Амурской области. В сфере совместного ведения РФ и Амурской области можно
выделить такие группы вопросов, как: государственное строительство и
правотворчество, социально-экономические и культурное развитие, международные
отношения. Отметим, что Договор РФ и Амурской области вносит уточнения прежде
всего в вопросы социально-экономического развития области. Так, Договор относит
к предметам совместного ведения разработку, утверждение и реализацию федеральных
целевых программ социально-экономического развития области; вопросы
воспроизводства и рационального использования минерально-сырьевых, земельных,
лесных, водных и биологических ресурсов, проведения геологоразведочных работ,
эксплуатации рекреационных ресурсов, создания сети особо охраняемых территорий и
др. По предметам совместного ведения РФ и Амурской области Договор определяет и
полномочия федеральных и областных органов государственной власти. Так, в
соответствии со ст. 5 Договора, органы государственной власти Амурской области
участвуют в разработке органами государственной власти РФ проектов федеральных
законов и иных нормативных правовых актов РФ по предметам совместного ведения РФ
и Амурской области; осуществляют правовое регулирование по предметам совместного
ведения в соответствии с федеральным законодательством; участвуют в разработке и
реализации федеральных целевых программ на территории области; обеспечивают
приведение нормативных правовых актов органов государственной власти Амурской
области в соответствие с Договором; устанавливают в соответствии с федеральным
законодательством условия лицензирования природопользования на территории
области; участвуют в создании особой экономической зоны и локальных таможенных
зон, обеспечивают функционирование администрации особой экономической зоны в
соответствии с федеральным законодательством; участвуют в решении кадровых
вопросов при назначении руководителей федеральных предприятий, учреждений и
организаций, расположенных на территории области, в соответствии с федеральным
законодательством; обеспечивают соблюдение требований федерального
законодательства по вопросам образования, хранения и использования запасов
государственного резерва, расположенных на территории области.
Конституция РФ не определяет вопросы исключительного ведения субъектов РФ,
указывая лишь то, что здесь субъекты РФ обладают всей полнотой государственной
власти. Думается, что вопросы исключительного ведения Амурской области следовало
бы обозначить в Уставе области. В действующей его редакции это сделано неудачно,
поскольку в ч. 1 ст. 17 указаны как вопросы исключительного ведения, так и
вопросы компетенции области по предметам совместного ведения. Так, в
соответствии с указанной статьей к ведению Амурской области относится: принятие,
изменение и дополнение Устава области, законов и иных нормативных правовых актов
области, контроль за их соблюдением; установление системы органов
законодательной, исполнительной и судебной власти области, порядок формирования,
организации и деятельности этих органов, исходя из общих принципов, закрепленных
в федеральном законодательстве, и в соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации; законодательное обеспечение организации местного
самоуправления; областной бюджет, областные налоги и сборы, областные
внебюджетные и валютный фонды; разработка и использование
социально-экономических, научно-технических, экологических программ области;
установление порядка владения, пользования и распоряжения имуществом и
финансовыми ресурсами области; решение вопросов административно-территориального
устройства области; областная государственная служба; учреждение и присвоение
почетных званий, стипендий и премий области; областная и местная символика, ее
создание и использование; все иные полномочия государственной власти, не
отнесенные,согласно Конституции Российской Федерации, к ведению федеральных
органов государственной власти Российской Федерации и к совместному ведению
федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, анализ источников разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти
Амурской области позволяет констатировать традиционность договорного процесса
между Россией и Амурской областью. Договор РФ и Амурской области уточняет
предметы ведения и полномочия сторон по ст. 72 Конституции РФ, не ставя при этом
область в привилегированное положение по отношению к другим субъектам РФ.
Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и Амурской областью
обусловливает и компетенцию органов государственной власти Амурской области,
которая реализуется в сфере совместного ведения РФ и области, а также за
пределами полномочий Федерации.
Продолжение следует
E-mail: cherdakov@mail.ru
Чердаков Сергей Владимирович
Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"
Home
Поиск
Издания
Контакты
