Черные дыры в Российском Законодательстве 2002'2

Home Поиск Издания Контакты k-press.ru


Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

Некоторые проблемы правового и организационного обеспечения президентского контроля

Тарасов А.М., к.ю.н., советник отдела
Главное территориальное управления Президента РФ

Французский философ-правовед Шарль Луи Монтескье (1689-1755) считал, что соединение в одном лице или государственном органе всех видов государственной власти может привести к тирании, что нет свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. У этой концепции по различным причинам было много сторонников и противников. Конституция Российской Федерации определила данный принцип лежащим в основе государственной власти нашей страны (ст. 10 Конституции).

Продолжить рассмотрение данного вопроса, полагаем, целесообразно, остановившись на анализе общих конституционных полномочий Президента РФ.

В соответствии с Конституцией (ст. 80) Президенту принадлежит право определять "основные направления" во внутренней и внешней политике, в т.ч. и касающиеся правоохранительной деятельности. Это означает, что именно Президенту как главе государства, лицу, избранному на свой пост избирательным корпусом страны, принадлежит право формулировать основные направления государственного управления страной.

Кроме того, Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными органами (ст. 80). Одна из форм обеспечения Президентом согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти — это использование согласительных процедур (ст. 85 Конституции). Однако в этой связи нужно иметь в виду, что в процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет. В этой связи нужно учитывать, что обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования Президентом всех государственных органов является одной из главных конституционных функций Президента. Вместе с тем наличие данной функции не означает принятия решений и несения ответственности за эти органы. В то же время усилия Президента по координации, объединению действий законодательной, исполнительной и судебной власти нельзя рассматривать как прямое директивное руководство или ограничение их самостоятельности. Глава государства к тому же не подменяет деятельность законодательных и исполнительных органов власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для их согласованной работы, выступая координатором.

Главные усилия Президента как главы государства охватывают обеспечение единства всей государственной, а не только, скажем, исполнительной власти. Интегрирующая роль большинства конституционных прерогатив и функций Президента применительно ко всем ветвям власти проявляется равномерно, без привилегированного отношения или предпочтения одной из них. К примеру, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ относит к ведению Президента утверждение Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации, который распространяется на все ветви власти.

Таким образом, глава государства не подменяет деятельность законодательных и исполнительных органов власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для согласованной работы всех государственных органов. В данном случае Президент как глава государства стоит первым среди государственных должностных лиц.

Перечисленные конституционные полномочия и функции Президента являются основополагающими для исследования правового и организационного обеспечения и президентского контроля. Рассмотрение реализации перечисленных полномочий начнем с компетенции Президента по осуществлению контроля за деятельностью судебной власти.

Судебная власть относится к самостоятельной ветви власти в стране (ст. 10 Конституции РФ), поэтому осуществляемая судами деятельность не является объектом президентского контроля. В действующем законодательстве страны нет норм, указывающих, что судебная деятельность относится к ведению главы государства, тем более, что она подконтрольна Президенту. Вместе с тем необходимо отметить, что судьи высших судов назначаются на должность по представлению Президента, а остальные — им лично в порядке, установленном федеральным законом (ст.128 Конституции). Кроме того, Конституция устанавливает право Президента в необходимых случаях обращаться в Конституционный Суд, а также в суды общей юрисдикции (ст. 85 и 125).

Более того, в ч.1. ст. 1 Федерального конституционного закона "О судебной системе в РФ" определено, что судебная власть в России осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей и что никакие другие органы не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Обеспечение деятельности Конституционного суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда осуществляется аппаратами этих судов. Обеспечение деятельности других арбитражных судов, что уже отмечалось, осуществляется Высшим арбитражным Судом РФ, а обеспечение деятельности других судов общей юрисдикции — Судебным департаментом при Верховном Суде РФ (ст. 30 ФКЗ "О судебной системе в РФ". Общие положения об организации и деятельности Судебного департамента установлены в ст. 31 названного ФКЗ, а более конкретно — в Федеральном законе от 8 января 1998 года № 7-ФЗ "О судебном департаменте при Верховном Суде РФ".

Так, в ст. 1 этого Закона определено: Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (далее — Судебный департамент) является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов (далее — суды), органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. Финансирование судов: Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется из федерального бюджета (ст. 30 ФКЗ "О судебной системе в РФ"). Порядок финансирования этих судов определен ФЗ "О финансировании судов РФ" от 10 февраля 1999 года.

В соответствии со ст. 1 Закона "О судебном департаменте при Верховном Суде РФ" от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ он является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности соответствующих судов. Под организационным обеспечением в названном Законе понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого правосудия (ст. 2 этого Закона). Департамент как орган не входит в систему судебной власти и не вправе вмешиваться в осуществление правосудия (ст. 4 Закона). Более того, в практической работе он реализует исполнительные функции и по сути дела непосредственно не относится к судебной власти.

Кроме того, в ст. 3. ("Правовая основа деятельности Судебного департамента") говорится, что Судебный департамент, органы и учреждения Судебного департамента в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, распоряжениями Председателя Верховного Суда РФ, а также решениями органов судейского сообщества, принятыми в пределах их полномочий. Таким образом, указы главы государства являются правовой основой деятельности Судебного департамента, и, следовательно, предписания указов без ограничений исполняются департаментом. Вместе с тем в редакцию ст. 3 (Правовая основа деятельности Судебного департамента) данного Закона не названы международные правовые акты, которыми должен руководствоваться Департамент.

Итак, исходя из сказанного выше, можно сделать вывод, что деятельность Судебного департамента (ст. 4) непосредственно не относится к правосудию (правоохранительной деятельности судебной власти), к тому же Департамент как орган (организационный рабочий аппарат) не входит в судебную систему (систему судопроизводства) и является федеральным государственным органом, по реализуемым функциям — фактически исполнительным органом власти.

Несмотря на то, что в названном Федеральном законе не установлены субъекты контроля за его деятельностью, изложенные нами факты свидетельствуют, полагаем, что осуществление президентского контроля за деятельностью Судебного департамента при Верховном Суде РФ возможно и в правовом плане обоснованно, хотя названный орган и не относится к органам исполнительной власти в классическом их понимании и не входит в состав Правительства РФ.

Анализ Закона "О Судебном департаменте…" свидетельствует, что нормы, в соответствии с которой мог бы осуществляться надведомственный или вневедомственный контроль за его деятельностью в этом Законе нет. В ст.6. п.2. говорится лишь о внутреннем контроле за расходованием бюджетных средств судами, а также органами и учреждениями Судебного департамента проводить ревизии их финансово-хозяйственной деятельности. В данной норме не отражены и вопросы осуществления административного контроля. Таким образом, ведомственный контроль в Законе сводится только к финансовому контролю.

Кроме того, необходимо, полагаем, в установленном порядке внести изменения и дополнения и в ст. 11 рассматриваемого Закона. В частности, ч.2. должна выглядеть следующим образом: "В работе коллегии могут принимать участие Президент РФ, Председатель Федерального Собрания РФ, Председатель Государственной Думы РФ, Председатель Правительства РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, заместители Председателя Верховного Суда РФ и члены Совета судей РФ".

Для реализации контрольных полномочий Президента и его аппарата в отношении деятельности данного Департамента, на наш взгляд, необходимо внести соответствующие изменения в Положение "О Главном контрольном управлении Президента РФ", объявленное Указом главы государства от 16 марта 1996 года № 383 (с изменениями и дополнениями) . В качестве резюме повторяем свою позицию: осуществление президентского контроля за деятельностью Судебного департамента входит в полномочия органов, осуществляющих президентский контроль.

Продолжим исследование полномочий Президента и его аппарата в части осуществления президентского контроля за деятельностью ряда других органов, данный контроль за деятельностью которых в действующих нормативных правовых актах непосредственно не установлен.

Прокуратура РФ, как и суд, не относится к органам исполнительной власти. Прокуратура в соответствии с Конституцией РФ и законом осуществляет прокурорский надзор и сама является самостоятельным и независимым государственным контрольно-надзорным органом, в т.ч. и за правоохранительной деятельностью. Прокуратура — самостоятельный государственный орган, не относящийся ни к одной из ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции.

Кроме того, ст. 129 Конституции РФ, посвященная непосредственно прокуратуре, помещена в главу 7 "Судебная власть". Однако это конституционное положение не вносит ясность в вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов. Прокуратура, в соответствии с названной статьей Конституции и Законом "О прокуратуре РФ" (ст. 10, 11), функционирует как единая централизованная система, не входящая в судебную систему (состав судов) и не подчиняющаяся судам. Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ …(ст. 4 Закона "О прокуратуре РФ").

Организация и порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокуроров (правовые основы деятельности прокуратуры РФ) определяются Конституцией РФ, гарантом которой является Президент, Федеральным законом "О прокуратуре РФ", международными договорами РФ (ст. 3 ФЗ "О прокуратуре").

Прокуратура наделена функциями государственного обвинения в суде по уголовным делам. Органы прокуратуры также расследуют преступления либо надзирают за расследованием, производимым другими следственными органами (МВД, ФСБ, ФСНП России).

По мнению Э.П. Григониса, именно "соответственно этому узкому кругу полномочий прокуратуры страны и определяется ее сущность в качестве органа исполнительной власти". Единственное государство из стран СНГ, где прокуратура законом отнесена к органам исполнительной власти, — это Киргизия. В главе 5 ее Конституции сказано: "Исполнительная власть состоит из: Правительства, Местной государственной администрации, Прокуратуры".

Согласно ст.5 ФЗ "О прокуратуре РФ", воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов госвласти субъектов РФ…, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Кроме того, прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Рассматриваемая нами ст. 5 называется "Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора".

Полномочия Президента РФ данным Законом определены следующим образом. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ (ст. 12). Таким образом, глава государства совместно с Советом Федерации, исходя из своих полномочий, определяет кадровую политику в части, касающейся Генерального прокурора. Кроме того, в ст. 24 установлено, когда Генеральный прокурор РФ информирует Главу государства: "В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ".

Предметом прокурорского надзора, в частности, является: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, органами исполнительной власти… (ст. 21), соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти... (ст. 26 "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина").

Уже отмечалось, что Президент РФ согласно ст. 80 Основного закона РФ — гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Именно на него этой статьей возложены полномочия гаранта.

Верховенство Конституции над любым федеральным законом неоспоримо. На наш взгляд, исходя из широкой трактовки полномочий главы государства, можно заключить, что Президент имеет право вникать в дела прокуратуры в части того, как (насколько в соответствии с установленными требованиями) данный государственный орган осуществляет обязанности, возложенные на него Конституцией и Законом "О прокуратуре" по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, принимает участие в реализации Президентом своих конституционных полномочий в качестве главы государства, обеспечивающего согласованное взаимодействие органов власти. Негативные результаты деятельности Генеральной прокуратуры в этой части могут послужить основанием для принятия Президентом решения об укреплении руководства Генеральной прокуратуры, в т.ч. и по замене Генерального прокурора РФ. Ведь именно Президент вносит Федеральному Собранию РФ представление о назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

Установить, насколько эффективно Генеральная прокуратура (органы прокуратуры) обеспечивают, например, надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов РФ, соблюдением прав и свобод человека и гражданина можно, как известно, только на основе соответствующего изучения состояния этой работы. Чтобы информация была объективная и полная, необходимо изучение (осуществление контроля) именно органом, находящимся вне системы прокуратуры РФ, и имеющим на то полномочия. Изучение (контроль) главой государства состояния правоохранительной деятельности, проводимой органами прокуратуры, на наш взгляд, не является вмешательством или нарушением ст. 5 ФЗ "О прокуратуре РФ", т.к. такие действия Президента, на наш взгляд, нельзя отнести к осуществлению воздействия на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности.

Кроме того, в связи с тем, что Президент занимает стратегический статус и играет стратегическую роль в управлении страной, осуществление им контрольной деятельности государственных органов власти, исходя из его конституционных полномочий, указанных в ст. 80, может рассматриваться в части именно возможного осуществления контроля за стратегическими направлениями правоохранительной деятельности, в том числе и прокуратуры.

Рассматриваемый здесь вопрос, по нашему мнению, не заключается в том, что прокурор и следователь должны (обязаны) давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством (ст. 5 ФЗ "О прокуратуре"). Вопрос, полагаем, заключается в том, что конституционные полномочия Президента как главы государства и гаранта…, обязывают его принимать меры (решения) для того, чтобы обеспечить реализацию возложенных на него предписаний Конституции, других федеральных законов, в т.ч. в части согласованного (нормального) функционирования органов власти в этой связи.

Исходя из сказанного, анализируемая нами редакция ст. 5, которая называется "Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора", в этой части на Президента не распространяется. В данном случае изучению подлежат стратегические, а не частные или единичные случаи, факты, в т.ч. касающиеся процессуальных действий следователей, в их технологию (тактику и методику), а за деятельностью на основных направлениях работы органов прокуратуры, определенных в нормах законов, а также и за изучением и анализом основных конечных результатов работы Прокуратуры. Изучение и выявление, таким образом, в ходе президентского контроля причин совершенных ошибок в организационной деятельности, недостатков, нарушений требований законов и подзаконных актов не будет являться, полагаем, вмешательством в осуществление прокурорского надзора в деятельность Прокуратуры РФ. Поэтому т.н. установленные ограничения, связанные с т.н. вмешательством, для главы государства являются необоснованными и не соответствующими установкам в этой части федеральным законам.

Более того, если рассматривать деятельность Прокуратуры страны в целом, то станет очевидным, что она состоит не только из правоохранительной работы, но в ней присутствуют и направления, связанные с обеспечением данной деятельности. К ним, как мы видим, относятся вопросы, не связанные непосредственно с осуществлением прокурорского надзора либо следственными (процессуальными) действиями, это вопросы штабного, финансового, хозяйственного (тылового), кадрового обеспечения, наконец, сама организация работы Прокуратуры РФ содержит и решение организационных вопросов. За организацией и качеством решения перечисленных вопросов (не процессуальных и не надзорных), на наш взгляд, ограничений по осуществлению контроля для главы государства тем более быть не должно.

Представляют в этой связи интерес для нашего исследования и полномочия специальных контрольных органов аппарата Президента РФ. Известно, что в силу занятости сам глава государства не всегда сможет осуществлять контроль за деятельностью Прокуратуры РФ. Для реализации своих контрольных полномочий им созданы специальные органы, в частности, Главное контрольное управление Президента РФ. Этому органу главой государства определены полномочия, в частности, по осуществлению контроля и проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента. В Положении "О Главном контрольном управлении Президента РФ", объявленном Указом от 16 марта 1996 года № 383, названному органу не определены полномочия по осуществлению контроля за деятельностью Прокуратуры РФ. Вместе с тем Президент может поручить именно этому органу провести изучение, например, как Прокуратура РФ реализует надзор за соблюдением Конституции, исполнением законов РФ на территории страны, за состоянием соблюдения прав и свобод человека и гражданина органами власти, гарантом чего Конституцией определен Президент. Для реализации такого поручения главы государства, создания соответствующего правового поля, полагаем, необходимо внесение в установленном порядке соответствующих изменений и дополнений в Закон "О прокуратуре РФ", с возможным в последующем внесением изменений и дополнений в Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ, объявленное соответствующим Указом.

Вместе с тем правовая непроработанность, недостаточная правовая обеспеченность президентского контроля за деятельностью прокуратуры в настоящее время налицо. О противоречивости реализации полномочий (компетенции) главы государства в части, касающейся деятельности Прокуратуры РФ, также свидетельствует и редакция целого ряда указов Президента РФ. Проанализируем их предписывающие части. Остановимся на этом вопросе конкретно. Так, в Указе главы государства от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" Президент в целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы и в соответствии со ст. 80 Конституции РФ постановляет:
п.6 "Генеральной прокуратуре РФ, Главному контрольному управлению Президента РФ вносить Президенту РФ представления о наказании, вплоть до освобождения от занимаемой должности, руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов РФ, нарушающих федеральные законы и указы Президента РФ, не исполняющих или ненадлежаще исполняющих федеральные законы, указы Президента РФ и вступившие в законную силу решения судов РФ"...

Анализ редакции этого пункта Указа свидетельствует о фактической поставке на один уровень Генпрокуратуры РФ и Главного контрольного управления Президента РФ. Президент, ссылаясь на ст. 80 Конституции РФ, счел возможным постановить предписать обоим этим органам решение одних и тех же перечисленных выше задач…

В следующем Указе Президента (от 3 марта 1998 г. № 224 "О взаимодействии государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики") Президент определяет (предписывает): "В целях преодоления разобщенности государственных органов в предупреждении, своевременном выявлении правонарушений в сфере экономики постановляю": п.4. Генеральному прокурору РФ:

Как мы видим, редакция пункта 4 названного Указа показывает то, что глава государства напрямую обязывает Генерального прокурора принять соответствующие меры по усилению борьбы с преступлениями и административными правонарушениями в сфере экономики и информировать об этом Президента. Информирование на практике может нести форму доклада о проделанной работе по исполнению требований указа. Причем президентское "постановляю" распространяется как на руководство органов исполнительной власти, так и на Генерального прокурора РФ, т.е. в редакции Указа они также поставлены фактически на один уровень.

А вот редакция еще одного Указа Президента (от 26 марта 1997 г. № 268 "Об усилении контроля за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для выплаты заработной платы"). В его преамбуле констатируется: "совершенно недопустимое положение сложилось в отношении средств, выделяемых из федерального бюджета на оплату труда, стипендии и другие денежные выплаты населению". После чего идет текст, касающийся Прокуратуры РФ: "Генеральной прокуратурой РФ в этой связи возбуждены десятки уголовных дел, однако следствие по ним нередко ведется медленно, круг виновных лиц выявляется не полностью, а применяемые санкции носят символический характер". Такой вывод, подобную оценку деятельности Прокуратуры Президент мог сделать только на основе хорошего знания обстановки в органах прокуратуры, что возможно только с учетом обстоятельного изучения их деятельности. Далее глава государства в п. 1 этого Указа постановляет:

Рекомендовать Генпрокуратуре РФ усилить надзор за:

Наше внимание к редакции этого пункта Указа привлекло, с одной стороны, то, что Президент в данном случае постановляет "рекомендовать" Генеральной прокуратуре…, чего не было в рассмотренных редакциях названных выше указов, т.е. поставленная им задача в последнем случае носит рекомендательный характер для органов прокуратуры. Вместе с тем, с другой стороны, глава государства счел возможным высказать свое отношение о необходимости "соблюдения сроков проведения расследований…", т.е. он дает оценку работы прокуратуры в части рассматриваемых проблем, в т.ч. об организационных просчетах, связанных правоохранительной с деятельностью Прокуратуры, а точнее — с процессуальной деятельностью. Такую информацию, повторяем, Президент мог получить, на наш взгляд, только в результате изучения (контроля) за стратегическими (ведущими) направлениями работы Прокуратуры и обстановки в этой части в стране в целом.

Следующие пункты рассматриваемого нами Указа носят уже не рекомендательный (как это касалось Прокуратуры РФ), а обязательный характер, например, п. 2, касающийся Правительства:
"Правительству РФ привлекать в установленном порядке к ответственности должностных лиц…";
п. 4: "Органам исполнительной власти субъектов РФ сообщить до …". Таким образом, мы полагаем, в самой редакции Указа очевиден дифференцированный подход к правовому статусу перечисленных органов исполнительной власти и Прокуратуры РФ.

Кроме того, в исследуемом нами случае целесообразно особо остановиться на важности и глубине юридической проработки и порядке согласования проектов указов главы государства и невозможности допущения правовых ошибок при их разработке, согласовании и принятии. Так, их согласование включает личное визирование большого числа руководителей и исполнителей. Перед подписью Президентом указа, распоряжения их проекты проходят своеобразную правовую экспертизу, в частности, юридический контроль. Порядок визирования названных проектов, как правило, следующий:

Вместе с тем, приведенный анализ редакций рассмотренных нами указов Президента в части, касающейся контроля за деятельностью Генеральной прокуратуры РФ, полагаем, подтверждает недостаточную правовую определенность полномочий главы государства, в т.ч. объема осуществления контроля за направлениями ее работы. В этой связи вопрос правового и организационного обеспечения президентского контроля за деятельностью Прокуратуры РФ требует, безусловно, дополнительного исследования. В основе данного подхода должен находиться принцип подконтрольности деятельности Прокуратуры РФ, кроме процессуальной в части ее технологии, Президенту как главе государству, обеспечивающему согласованное взаимодействие органов государственной власти в стране.

Для усиления влияния Президента на деятельность Прокуратуры РФ целесообразно использовать институт полномочных представителей Президента РФ. Как известно, такие представители назначены в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания, в Конституционном Суде, в федеральных округах. С учетом рассмотренного нами правового положения Прокуратуры РФ, полагаем целесообразным в названном органе также назначить полпреда Президента РФ. Реализация данного предложения позволит, по нашему мнению, главе государства расширить возможности по обеспечению своих конституционных полномочий, в частности, как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Кроме того, в настоящее время также остается открытым вопрос о правовом обеспечении президентского контроля за правоохранительной деятельностью органов, в целом не относящихся к государственным, например, за теми, которые осуществляют юридическую помощь и защиту по уголовным делам (адвокатура, нотариат). Представляется в этой связи явно неприемлемым объединение под общим наименованием (понятием) "правоохранительная деятельность" — деятельность, осуществляемая государственными правоохранительными органами и негосударственными структурами. Так, Адвокатура в РФ представлена коллегиальным органом — коллегиями адвокатов, которые являются добровольными объединениями лиц, занимающихся адвокатской деятельностью (ч. 1 ст.3 Положения об адвокатуре РСФСР, утвержденного Законом РСФСР от 29 ноября 1980 г.). Контроль за соблюдением требований этого Закона, в соответствии со ст. 32 этого Закона, осуществляет в пределах своих полномочий Минюст России.

Нотариальные действия совершаются как нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, так и занимающимися частной практикой (ч. 2 ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате). Нотариальные конторы не относятся к органам исполнительной власти РФ, так же как и суды, прокуратура, адвокатура, они не входят в состав Правительства РФ).

Полагаем, что осуществление президентского контроля за их деятельностью не будет выходить за конституционные полномочия Президента как главы государства и гаранта Конституции либо противоречить им. В первую очередь, в части того, что ключевыми задачами адвокатуры и нотариата является: охрана прав и законных интересов граждан и организаций, юридических лиц (ст. 1 рассматриваемого Положения об адвокатуре — Закон РСФСР от 20 ноября 1980 г., ст. 1 Основ законодательства РФ "О Нотариате"). К тому же в перечисленных нами Законах, касающихся деятельности этих органов, установлено, что контроль за деятельностью и адвокатуры, и нотариата осуществляет Минюст России (статья 32 в части адвокатуры и 34 — в части нотариата). Из данной редакции можно сделать обоснованный вывод: если Минюст России уполномочен осуществлять контроль за деятельностью перечисленных органов, а Президент — за деятельностью Минюста России, то глава государства, исходя из редакции названных законов, не выйдет за рамки своих полномочий, если даст специальным контрольным органам своего аппарата поручение провести проверку того, как исполняются адвокатурой и нотариатом законы и подзаконные акты, регламентирующие их деятельность, в первую очередь в части охраны прав и законных интересов граждан, организаций (юридических и физических лиц). В отношении же государственных (частных) нотариальных контор — данный вывод тем более обоснован. Кроме того, глава государства уполномочен дать поручение и Минюсту России о проведении контрольных мероприятий, касающихся деятельности нотариата и адвокатуры, и о результатах доложить Президенту. И более того, такой контроль может быть осуществлен совместно специальным аппаратом Президента и Минюста России.

В целях конкретного определения правового и организационного обеспечения президентского контроля за названными структурами (адвокатурой, нотариатом), конкретного формального закрепления функции осуществления президентского контроля, по нашему мнению, целесообразно в установленном порядке внести соответствующие изменения и дополнения в Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ и в Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе, объявленные соответствующими указами главы государства. Но это, как уже отмечалось, касается в широком смысле правового и организационного обеспечения президентского контроля за деятельностью адвокатуры и нотариата.

Не относятся к государственным органам исполнительной власти, осуществляющим правоохранительную деятельность, и частные детективные и охранные службы, что явствует из самого их названия "частные". Об этом, например, свидетельствуют нормы Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ". В ст.1 указанного Закона установлено, что на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действия законов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется. Кроме того, в ст. 3 сказано: "предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в т.ч. на договорной основе. В ст. 7 этого Закона отмечаются ограничения, касающиеся сферы деятельности частного детектива. Частным детективам запрещается, например, скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений и выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов.

Таким образом, законодатель однозначно определяет, что частные детективные и охранные предприятия к правоохранительным органам не относятся, не говоря уже об их отношении к государственным органам исполнительной власти. Поэтому мы ограничим исследование правового и организационного обеспечения президентского контроля за их деятельностью рамками предмета нашего изучения. Вместе с тем их деятельность непосредственно связана с охраной прав, законных интересов, обеспечением безопасности установленных (определенных) юридических и физических лиц. Разрешение, данное им Законом, в определенных условиях применять физическую силу, спецсредства, оружие может привести к нарушениям Конституции РФ, других законов, защищающих, например, права, свободы, имущество граждан. Гарантом чего Основным законом, как известно, определен Президент РФ.

Кроме того, ст.20 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" установлено: "Контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории РФ" осуществляет МВД России, иные министерства и ведомства РФ, т.е. федеральные органы исполнительной власти РФ, за деятельностью которых, как известно, Президент, исходя из своих конституционных полномочий, осуществляет контроль, в т.ч. и за их правоохранительной работой. Об этом, в частности, свидетельствует ст. 37 Федерального закона "О милиции", где субъектом контроля первым определен именно Президент РФ".

В этой связи деятельность частных детективных и охранных предприятий, в т.ч. опосредованно (через МВД России), подлежит контролю как со стороны главы государства, так и со стороны его контрольного аппарата, если аппарату будет дано такое поручении Президента.

В целях наделения специальных контрольных органов аппарата главы государства полномочиями по проведению контроля за частными детективными и охранными службами целесообразно, полагаем, внести изменения в уже названные положения "О главном контрольном управлении Президента РФ", "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", а также "О Государственной военной инспекции Президента РФ", осуществляющих контроль от имени и по поручению главы государства.

Таким образом, на наш взгляд, в рассматриваемой нами части полномочий главы государства за перечисленными в данной статье государственными органами и негосударственными структурами проблема правового обеспечения президентского контроля заключается, в первую очередь, в реальной необходимости укрепления государственного управления и, безусловно, требует соответствующего правового регулирования, т.к. в данной важной сфере общественной деятельности у главы государства пока нет конкретных норм, определяющих полномочия Президента и других высших государственных органов страны, определяющих право на проведения контроля за состоянием работы названных структур, осуществляющих правоохранительную деятельность, соблюдение ими норм федеральных законов и подзаконных актов, обеспечение безопасности личности и собственности. Вместе с тем деятельность данных подразделений не должна быть обойдена президентским контролем и потому, в частности, что в этих структурах работают бывшие сотрудники и военнослужащие спецслужб и Вооруженных Сил, вооруженные огнестрельным (нарезным) оружием, спецсредствами, имеющими также право, установленное Законом, на применение физической силы. К тому же названные структуры в ряде случаев, нарушая требования законов, проводят разведывательную деятельность, используя в этих целях специальные технические средства и мероприятия.

Положение в части правового обеспечения президентского (государственного) контроля усложняется, в частности, и тем, что некоторая часть действующих федеральных законов, касающихся работы правоохранительных органов, была принята либо до Конституции 1993 года, либо недостаточности изучения и анализа конституционных полномочий Президента как субъекта управления и контроля, и поэтому в разной степени не всегда, на наш взгляд, соответствуют принципам Основного закона страны. Кроме того, в отношении законов, принятых после вступления в силу Конституции РФ, необходимо учитывать имевшуюся в тот период сложность, заключающуюся в противостоянии Президента и Государственной Думы РФ, а также считавшуюся нецелесообразность излишней детализации полномочий Президента РФ.

Примечание: в статье высказывается только личное мнение автора.

Контактный телефон:
7 (095) 206-49-19 (раб.)
Тарасов Анатолий Михайлович

Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"