 |
Черные дыры в Российском Законодательстве 2002'3
|
|
|
Конституционное право
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ
АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ)
Чердаков С.В., к.ю.н., зав кафедрой
Амурский государственный университет
Продолжение, начало в № 2 за 2002 г.
2. Конституционно-правовой статус Амурского областного Совета народных
депутатов
2.1. Порядок формирования и прекращения полномочий Амурского областного
Совета народных депутатов
Приступая к анализу конституционно-правового статуса органов государственной
власти Амурской области, отметим сложившиеся в современной юридической науке
основные подходы к пониманию категории конституционно-правового статуса.
Существует ряд подходов к пониманию категории конституционно-правового
статуса органа государственной власти. Анализируя основные концепции по поводу
структуры категории конституционно-правовой статус, Н.А. Богданова выделяет
узкий и широкий подходы к его характеристике. Так, сторонники узкого подхода к
конституционно-правовому статусу государственного органа к числу его элементов
относят лишь компетенцию, полномочия. В то время как «при другом подходе
структурное усложнение и содержательное расширение статуса осуществляется за
счет включения в него иных элементов…». По мнению Н.А. Богдановой, в структуре
конституционно-правового статуса следует выделять четыре «обычно формализованных
в нормах конституционного права или вытекающих из них элемента»: 1) место в
обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; 2) общая
правоспособность; 3) права и обязанности или компетенция и ответственность; 4)
гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов
конституционного права. Б.Н. Габричидзе указывает на шесть элементов статуса
государственного органа: 1) политическая и государственно-правовая
характеристика органа государства; 2) место различных видов органов в
общегосударственной системе, дифференциация систем, подсистем и видов органов,
их соотношение; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) важнейшие
принципы организации и деятельности государственного органа; 5) основы
компетенции; 6) виды правовых актов. Ю.И. Скуратов выделяет пять элементов,
характеризующих, по его мнению, статус государственного органа, в их числе:
во-первых, особый, установленный государством порядок образования
государственного органа; во-вторых, назначение государственного органа, место в
государственном механизме; в-третьих, компетенция государственного органа;
в-четвертых, порядок деятельности государственного органа; в-пятых, структура
государственного органа. М.В. Баглай указывает на наличие трех признаков,
образующих понятие органа государственной власти, к которым относит: во-первых,
создание государственного органа в особом, закрепленном в Конституции и других
нормативных правовых актах, порядке; во-вторых, наделение органа государственной
власти властными полномочиями; в-третьих, осуществление деятельности
государственным органом в формах и методах, установленных правовыми актами.
Следует иметь в виду, что в дореформенное советское время краевые, областные
Советы народных депутатов не осуществляли законодательную деятельность. Это
право было предоставлено только автономным республикам, поэтому в отличие от
Советов народных депутатов краев, областей Верховные Советы республик назывались
законодательными органами. Они принимали конституции республик, республиканские
законы, самостоятельно определяли порядок формирования государственных органов.
Трансформация представительных органов краев и областей Российской Федерации в
законодательные осуществлялась в процессе выравнивания правового статуса
субъектов Федерации. Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете
народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 года
определял краевой, областной Советы народных депутатов как представительные
органы государственной власти соответственно края, области. Актами краевого,
областного Совета являлись его решения, а не законы. В Федеративном договоре,
подписанном 31 марта 1992 года, также не было зафиксировано право краев и
областей осуществлять законодательную деятельность. В протоколе к Федеративному
договору их представители выразили просьбу к Верховному Совету РФ «повторно
рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев,
областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на
соответствующих территориях». Лишь в период подготовки проекта новой Конституции
был сделан шаг к наделению органов государственной власти краев и областей
законодательными полномочиями. В утвержденном Указом Президента РФ от 22 октября
1993 года Положении «Об основных началах организации и деятельности органов
государственной власти краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной
конституционной реформы» представительные органы краев и областей получили право
принимать законы. Это право было подтверждено Конституцией РФ 1993 года,
использующей применительно к рассматриваемым региональным органам
государственной власти двойное наименование — законодательные (представительные)
органы государственной власти субъектов РФ. Хотя действующий Устав Амурской
области использует к соответствующему органу государственной власти одно
наименование — законодательный орган, употребление наряду с ним термина
«представительный орган» не является, на наш взгляд, ошибкой. Как отмечает И.В.
Гранкин по поводу использования в действующем государственно-правовом
законодательстве последнего термина: «Это дает им право выступать от имени
народа, выражать его волю в законодательных актах и добиваться проведения ее в
жизнь». А.Ф. Малый считает: «Представительный орган призван выражать интересы
избирателей и осуществлять законодательную деятельность. В этом проявляется
сущность и основное предназначение выборного органа, что и нашло отражение в его
названии». В то же время он отдает приоритет термину «законодательный» в
названии соответствующего органа государственной власти субъекта РФ: «…
полагаем, что при определении названия выборного органа субъекта РФ необходимо
отдать предпочтение термину «законодательный». Он отражает основную функцию
органа государственной власти и позволяет отличать его от иных выборных
учреждений. Термин «представительный» должен использоваться для дополнительной
характеристики выборного органа областного уровня». В.А. Максимов выделяет черты
и функции представительной природы законодательной власти: «… олицетворяет
первичную, основную и постоянно обновляемую связь народа с государственным
аппаратом, реализуемую посредством социального содержания этой связи, в форме
принятия качественных законов и осуществления позитивных изменений общества и
его членов; заключает в себе форму участия граждан в осуществлении
государственной власти, выражая тем самым неотчуждаемость власти от народа;
здесь содержится классическая идея Ж.-Ж. Руссо об общественном договоре между
властью и народом; создает предпосылки реализуемости законов, сохранения и
укрепления конституционного строя; выражая интересы народа, законодательная
власть принимает законы, исполняемые народом; должна учитывать ограниченность
ресурсов государства и, тем самым, народа; обусловливает ее ответственность
перед народом (избирателями) за уровень действия самой себя и государственной
власти в целом…».
Конституционно-правовой статус Амурского областного Совета народных
депутатов, органа законодательной власти области, характеризуется, в том числе,
такими элементами, как правовое регулирование его формирования и прекращения
полномочий. В настоящей работе мы считаем необходимым остановиться на некоторых
аспектах избирательного процесса, а также прекращения полномочий областного
Совета.
В современных условиях анализ избирательного законодательства субъектов
Федерации приобретает особое значение, что, по мнению С. Д. Князева, обусловлено
не только значимостью предмета регулирования и подтвержденной многократной
практикой применения жизнеспособностью основного массива регионального
избирательного права. В не меньшей степени интерес к формированию
законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации вызывается тем, что
именно в этой сфере предметов совместного ведения Российской Федерации и
образующих ее субъектов реально ощущается проводимая совместными усилиями линия
на децентрализацию законодательного регулирования региональных выборов.
Согласно ч. 1 ст. 34 Устава Амурской области, Амурский областной Совет
народных депутатов состоит из депутатов, избираемых населением области на основе
всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на
условиях мажоритарной системы по избирательным округам, образуемым на территории
области на основе единой нормы представительства в порядке, определяемом законом
области. В приведенном общем принципе формирования областного Совета, на наш
взгляд, требует дополнительного разъяснения категория «население области», ведь
в Амурской области, как и во всей РФ, могут постоянно на законных основаниях
проживать и граждане России, и иностранцы, и лица без гражданства. В данном
случае следует руководствоваться положением ч. 2 ст. 3 Избирательного Кодекса
Амурской области, в соответствии с которым активным избирательным правом на
выборах в органы государственной власти области, органы местного самоуправления
обладают все граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно
проживающие на территории области либо муниципального образования. Областной
закон не содержит требования о сроке постоянного проживания гражданина на
территории Амурской области как условия обладания активным избирательным правом,
что находится в соответствии с Федеральным избирательным законом, нормы которого
в этой связи запрещают установление сроков продолжительности проживания
гражданина на определенной территории РФ. Так, согласно ч. 4 ст. 4 Федерального
избирательного закона, федеральный конституционный закон, федеральный закон
могут устанавливать дополнительные условия приобретения гражданином активного
избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием
гражданина на определенной территории РФ. При этом запрещается установление
требований относительно срока и продолжительности такого проживания. Таким
образом, законодатель, закрепив возможность подобных требований к обладанию
активным избирательным правом, связывает их с более высоким уровнем правового
регулирования, нежели областное законодательство, запрещая при этом установление
срока проживания гражданина на определенной территории РФ. А.Е. Постников,
анализируя практику проведения выборов в субъектах РФ в 1993-95 гг., отмечает:
«Выборы в субъектах Федерации обнаружили устойчивую тенденцию к ограничению
избирательных прав граждан. В ряде субъектов Российской Федерации вводились
повышенные возрастные цензы, цензы оседлости, не предусмотренные Конституцией
Российской Федерации и федеральным законодательством. В частности, права
избирать депутатов Санкт-Петербургского Городского Собрания были лишены
граждане, поселившиеся в Санкт-Петербурге на период учебы, прохождения срочной
военной службы; а права быть избранными были лишены граждане, проживающие на
территории города менее 5 лет».
Избирательным Кодексом определяется и процедура назначения выборов, при этом
дается ряд гарантий регулярности их проведения. Процедура назначения выборов по
областному закону имеет ряд недостатков, что выражается, во-первых, в отсутствии
должного взаимодействия органов государственной власти, в том числе в
избирательном процессе, во-вторых, в неадекватности выбора вида правового акта,
посредством которого выборы назначаются.
В соответствии с Избирательным Кодексом, выборы назначаются областным
Советом. По нашему мнению, целесообразно подобным полномочием наделить и главу
администрации области. Это в большей степени соответствует принципу разделения
властей, выводит процесс формирования областного законодательного органа за
рамки собственно областного Совета. Автор согласен с С.Д. Князевым, считающим,
что сосредоточение правомочий назначения всех видов выборов на региональном
уровне в руках законодательных органов власти не отвечает принципу разделения
властей и не способствует созданию освобожденного от «корпоративной»
заинтересованности депутатов механизма назначения выборов. Кроме того,
аналогичная модель назначения выборов используется и на федеральном уровне, где
выборы Президента РФ назначает Совет Федерации Федерального Собрания РФ, а
выборы Государственной Думы назначаются Президентом страны. В то же время Закон
об органах государственной власти субъектов РФ относит решение данного вопроса к
компетенции регионального законодательного органа.
Другим недостатком регулирования назначения выборов Амурского областного
Совета является неадекватный выбор вида правового акта, посредством которого
назначаются выборы. В соответствии с рассматриваемым законом, таким правовым
актом служит областной закон о назначении выборов. Неадекватность указанного
вида правового акта выражается в использовании вместо индивидуального
правоприменительного акта, посвященного частному случаю, областного закона,
который, по Уставу области, всегда — нормативный правовой акт. Закон об органах
государственной власти субъектов РФ исходит из того, что орган законодательной
власти назначает дату выборов путем издания постановления. На наш взгляд, при
назначении выборов областного Совета достаточно его решения или, если правом
назначения выборов областного Совета наделить главу
администрации, — распоряжения главы администрации.
Избирательный Кодекс указывает на ряд гарантий регулярности проведения
выборов. Их перечень совпадает с соответствующими положениями федерального
избирательного закона. В их числе следует отметить: во-первых, право проведения
выборов соответствующей избирательной комиссией, если уполномоченный на то орган
или должностное лицо в установленные сроки выборы не назначит, либо не назначит
выборы при досрочном прекращении органом или депутатами исполнения своих
полномочий, а также при отсутствии уполномоченного органа или должностного лица;
во-вторых, возможность назначения выборов соответствующим судом общей
юрисдикции; в-третьих, формирование временной избирательной комиссии (при
отсутствии избирательной комиссии субъекта РФ). Думается, что названные гарантии
весьма необходимы для недопущения необоснованного продления срока полномочий
государственных органов в условиях провозглашенного Конституцией РФ
демократического политического режима.
Выборы депутатов Амурского областного Совета проводятся на условиях
мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Вообще, при
выборах в органы законодательной власти субъектов РФ, состоявшихся в 1995-97
гг., использовались мажоритарная, пропорциональная, смешанная избирательные
системы. В большинстве субъектов РФ выборы депутатов проходили на основе
мажоритарной избирательной системы, в то же время, в Красноярском крае,
Калининградской области, Корякском автономном округе действовала смешанная
избирательная система, а в Свердловской области Палата Представителей
Законодательного Собрания формировалась по пропорциональной системе, Областная
Дума — по мажоритарной избирательной системе.
Согласно положениям Избирательного Кодекса, для проведения выборов на
территории Амурской области образуется 15 двухмандатных избирательных округов.
Кодекс, в соответствии с Федеральным избирательным законом, определяет
требования к их образованию: а) примерное равенство избирательных округов по
числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства не
более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях, перечень
которых устанавливается законом области, — не более чем на 15 процентов. При
образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство
числа избирателей на депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в
многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства
избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может
превышать 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях — 15
процентов от средней нормы представительства избирателей. Перечень
труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом области,
вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении
выборов; б) территориальное единство: не допускается создание избирательного
округа, состоящего из не граничащих между собой территорий; в) учет
административно-территориального деления области: не допускается объединение
отдельных частей одного муниципального образования с другим муниципальным
образованием для создания единого избирательного округа.
Количество избирательных округов, образуемых для проведения выборов в
областной Совет, обусловлено его численностью, закрепление которой в
законодательстве Амурской области осуществлено не совсем корректно. Так, Устав
Амурской области вообще не содержит указания на количество народных депутатов,
используя фразу «установленное число». Непонятно при этом кем, когда и где оно
установлено. Правда, толкование приведенной нормы все же встречается в
законодательстве области: из положений Избирательного Кодекса и Регламента
областного Совета можно выяснить, что под «установленным числом» понимается 30
депутатов. На наш взгляд, определение численного состава областного
законодательного органа — вопрос, который в обязательном порядке должен быть
включен в Устав. Аналогичной позиции по этому вопросу придерживается и Закон об
органах государственной власти субъектов РФ, положение ч. 3 ст. 4 которого
предусматривает установление численности депутатского корпуса конституцией
(уставом) субъекта РФ.
В субъектах РФ по-разному решается вопрос о численности законодательного
(представительного) органа государственной власти. Так, Палата Представителей
Государственного Собрания Республики Башкортостан включает 150 депутатов, 121
депутат — численность Народного Собрания Республики Дагестан. Среди
государственно-территориальных образований — субъектов РФ наибольшая численность
(54) депутата законодательного органа зафиксирована в Кировской области.
Представительные органы Алтайского края, Московской, Брянской, Ленинградской
областей имеют численность, равную 50 депутатам. А Магаданская областная Дума,
Законодательное Собрание Вологодской области невелики по численности, которая
составляет 17 и 15 депутатов, соответственно. Следует отметить, что численность
региональных органов законодательной власти не пропорциональна численности
населения соответствующего субъекта РФ. Так, законодательный орган крупнейшего
по численности населения субъекта РФ — города Москвы — является далеко не самым
многочисленным, имея 35 мандатов, а государственное Собрание Республики Алтай,
значительно уступающей Москве по населенности, имеет 41 мандат, причем в этой
республике законодательный орган первого созыва состоял из 27 депутатов. А.Е.
Постников, анализируя количественный состав законодательных органов
государственной власти субъектов Федерации по состоянию 1993-1994 гг., замечает:
«Столь малочисленный состав законодательных органов субъектов Федерации с весьма
обширной территорией создал проблемы представительства населения: многие
административно-территориальные единицы оказались вообще не представленными
депутатами».
Пассивным избирательным правом при выборах депутатов областного Совета
обладают, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Устава области, граждане РФ, проживающие
на территории Амурской области не менее года, достигшие возраста 21 год. Следует
иметь в виду, что приведенное положение Устава области о сроке постоянного
проживания на территории области противоречит федеральному законодательству.
Так, согласно ч. 5 ст. 4 Федерального избирательного закона, ограничения
пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным
проживанием на определенной территории РФ, могут устанавливаться только
Конституцией РФ. Не допускается установление федеральным законом, законом
субъекта РФ продолжительности и срока постоянного или преимущественного
проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ в качестве основания для
приобретения пассивного избирательного права. Областной избирательный закон,
исходя из норм федерального законодательства, не указывает среди условий
обладания пассивным избирательным правом сроки постоянного проживания граждан на
территории области, при этом он входит в противоречие с вышеуказанным положением
Устава области. Избирательный Кодекс не предусматривает, что совершенно
справедливо, в качестве требований для обладания пассивным избирательным правом
знание государственного языка, определенный уровень образования,
профессиональной подготовки и др. По мнению С.Д. Князева, «не вызывает сомнения,
что предусмотренные законодательством ряда субъектов Российской Федерации
языковые (республика Марий Эл), образовательные (Хабаровский край) и другие
цензы неправомерно ограничивают избирательные права граждан». На наш взгляд,
отсутствие должной профессиональной подготовки кандидатов в депутаты
представительных органов субъектов РФ не может не сказаться на качестве их
работы. В этой связи автор поддерживает точку зрения А.А. Алейник о
необходимости повышения квалификации депутатского корпуса.
Правовое регулирование выдвижения, регистрации кандидатов в депутаты, а также
их статуса в Амурской области является типичным, характерным для других
субъектов Федерации. По Избирательному Кодексу субъектами права выдвижения
кандидатов в депутаты являются избирательные объединения, избирательные блоки и
непосредственно избиратели. Кандидат может быть выдвинут и в порядке
самовыдвижения.
Под избирательными объединениями в Избирательном Кодексе понимаются областные
отделения общероссийских и межрегиональных общественных объединений и областные
общественные объединения, отвечающие требованиям подпункта 11 статьи 1
настоящего Кодекса. Не менее чем два избирательных объединения могут образовать
избирательный блок. Избирательные блоки создаются на совместных съездах
(конференциях) общественных объединений. Общественное объединение в случае
вхождения в состав избирательного блока не может выступать на период выборов в
качестве самостоятельного избирательного объединения или входить в другой
избирательный блок.
Выдвижение кандидатов (списков кандидатов) в депутаты начинается со дня
утверждения границ избирательных округов и числа избирателей в них,
заканчивается не позднее чем за 40 дней до дня голосования.
Избирательное объединение выдвигает кандидатов (списки кандидатов) на съезде
(конференции) избирательного объединения, собрании регионального отделения этого
избирательного объединения с указанием избирательного округа, в котором будет
баллотироваться каждый кандидат. Избирательный блок выдвигает кандидатов (списки
кандидатов) на собрании представителей общественных объединений, входящих в
избирательный блок, с указанием избирательного округа, в котором будет
баллотироваться каждый кандидат.
Решение избирательного объединения, избирательного блока о выдвижении
кандидатов (списков кандидатов) представляется в избирательную комиссию Амурской
области.
Избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие кандидатов (списки
кандидатов) в двухмандатных избирательных округах, осуществляют сбор подписей
избирателей в поддержку каждого кандидата в количестве не менее одного процента
от общего числа избирателей данного округа. Сбор подписей избирателей проводится
по месту работы, службы, учебы, жительства, на предвыборных мероприятиях, а
также в других местах, где агитация и сбор подписей не запрещены. В некоторых
субъектах РФ устанавливались и более высокие требования к регистрации кандидата.
В частности, в Законе Республики Башкортостан было закреплено требование сбора
подписей избирателей в поддержку кандидата в количестве не менее пяти процентов
от общего числа избирателей соответствующего избирательного округа. В этой связи
Конституционный Суд РФ в деле о проверке конституционности отдельных положений
ст. 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного
Собрания Республики Башкортостан» столкнулся с тем, что республиканский
законодатель установил ряд требований к регистрации кандидата в депутаты,
противоречащих федеральной Конституции. «Завысив требование к количеству
подписей избирателей, необходимому для регистрации кандидата в депутаты, а также
усложнив процедуру их сбора, республиканский закон поставил граждан
Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов Российской
Федерации при осуществлении ими избирательных прав, что не соответствует также
статье 19 (часть 2) Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует
равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в том числе, и от
места жительства».
Право выдвинуть свою кандидатуру для участия в выборах депутатов областного
Совета по двухмандатному избирательному округу принадлежит каждому гражданину
РФ, обладающему активным избирательным правом и достигшему на день выборов 21
года. Право выдвинуть кандидата (список кандидатов) принадлежит также
избирателям по месту работы, службы, учебы и жительства на территории данного
избирательного округа. В поддержку кандидата необходимо собрать не менее 1,5
процента подписей избирателей. Подписные листы, заявления кандидатов об их
согласии баллотироваться и данные о каждом кандидате представляются в окружную
избирательную комиссию. Окружная комиссия в течение 5 дней проверяет документы и
принимает решение о регистрации кандидатов либо мотивированное решение об отказе
в регистрации.
Федеральный избирательный закон содержит ряд требований к заявлению
кандидата, направленных на большую информированность избирателей о кандидате, в
целях недопущения в государственный механизм лиц, связанных с преступным миром.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 28 названного закона, в письменном заявлении
указываются сведения биографического характера (фамилия, имя, отчество, дата
рождения, образование, основное место работы или службы (в случае отсутствия
основного места работы или службы — род занятий), занимаемая должность, сведения
о неснятых или непогашенных судимостях с указанием номера (номеров) и
наименования (наименований) статьи (статей) Уголовного кодекса РФ, на основании
которой (которых) был осужден кандидат, а также статьи (статей) уголовного
кодекса, принятого в соответствии с Основами уголовного законодательства Союза
ССР и союзных республик, статьи (статей) закона иностранного государства, если
кандидат был осужден в соответствии с указанными законодательными актами за
деяния, признаваемые преступлением действующим Уголовным кодексом РФ,
гражданство, в том числе гражданство иностранного государства с указанием даты и
оснований его приобретения), и дается обязательство в случае избрания прекратить
деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной
должности. Аналогичные положения находим и в Избирательном Кодексе Амурской
области.
Положения главы 11 Избирательного Кодекса определяют правовое положение
кандидатов. Все кандидаты в депутаты Амурского областного Совета обладают единым
статусом, всем им принадлежит равный круг прав и обязанностей. После регистрации
кандидаты, находящиеся на государственной и муниципальной службе, а также
работающие в средствах массовой информации, на время участия в выборах
освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать
преимущества своего служебного положения.
После регистрации кандидат по личному заявлению освобождается от работы,
военной службы, военных сборов и учебы со дня регистрации до дня официального
опубликования итогов выборов. В течение этого срока избирательная комиссия
выплачивает ему среднемесячный заработок в размере, не превышающем десятикратный
размер минимальной оплаты труда. Кандидат не может быть уволен по инициативе
администрации или без его согласия переведен на другую работу.
После регистрации кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора
области к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам
административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия
прокурор извещает избирательную комиссию, осуществившую регистрацию кандидата.
Избирательный Кодекс предусматривает и некоторые иные гарантии прав кандидатов в
депутаты.
Положения глав 12 и 13 Избирательного Кодекса регулируют отношения, связанные
с предвыборной агитацией, финансированием выборов. Государственно-правовые нормы
определяют сроки и формы проведения агитации, предусматривают ответственность за
нарушение правил ее проведения, регулируют порядок финансирования выборов.
Глава 14 Избирательного Кодекса содержит нормы, регламентирующие порядок
голосования, определения его результатов. Избранными по избирательному округу
признаются кандидаты, которые получили наибольшее число голосов избирателей,
принявших участие в голосовании, при условии, если в выборах по избирательному
округу приняли участие не менее 25 процентов избирателей, а число голосов,
полученных кандидатами, выше числа голосов, поданных за этих кандидатов, выше
числа голосов, поданных против всех кандидатов. На основании протоколов окружных
избирательных комиссий областная избирательная комиссия в течение трех дней по
их получении устанавливает общие итоги выборов депутатов областного Совета.
Избирательная комиссия признает выборы по избирательному округу
недействительными, если допущенные при их проведении нарушения избирательного
законодательства не позволяют с достоверностью установить результаты
волеизъявления избирателей. В избирательных округах, выборы в которых не
состоялись или признаны недействительными, избирательная комиссия Амурской
области назначает повторные выборы. При этом срок избирательных действий может
быть сокращен, но не более, чем на треть. Повторные выборы проводятся не позднее
чем через шесть месяцев со дня первоначальных выборов.
Согласно ч.1 ст. 85 Избирательного Кодекса, окружная избирательная комиссия
после подписания протокола об итогах выборов в избирательном округе извещает об
этом кандидата, избранного депутатом областного Совета. Кандидат, избранный
депутатом областного Совета, обязан сообщить в соответствующую окружную
избирательную комиссию о сложении с себя обязанностей, не совместимых со
статусом депутата областного Совета.
Окружная избирательная комиссия после официального опубликования общих итогов
выборов депутатов областного Совета проводит регистрацию избранного депутата
областного Совета по соответствующему двухмандатному избирательному округу и
выдачу ему удостоверения об избрании.
Согласно ст. 35 Устава Амурской области, первое заседание областного Совета
созывается не позднее 25 дней после его избрания. Первое заседание областного
Совета открывает и ведет его до избрания председателя областного Совета
старейший по возрасту депутат. Областной Совет правомочен, если в его состав
избрано не менее двух третей народных депутатов от установленной численности.
Несовершенство избирательного законодательства Амурской области связано с
многими факторами, в том числе с отсутствием опыта правового регулирования
региональных выборов. В.И. Платов и М.В. Титов связывают недостатки российского
федерального и регионального избирательного законодательства с недостатками
закрепления основ избирательного права в действующей федеральной Конституции:
«Полагаем, что наиболее глубинной причиной противоречивости законодательства о
выборах является несовершенство конституционного регулирования данной проблемы.
Оно проявляется уже в том, что, закрепляя в ст. 3 референдум и свободные выборы
в качестве одной из основ конституционного строя государства, Конституция, в то
же время, не определяет принципы избирательного права». Реформирование
избирательного процесса, в том числе и в субъектах РФ, требует разрешения
множества правовых проблем. Соответственно, только их комплексное решение
позволит устранить большинство негативных явлений, связанных с формированием в
стране демократичной системы власти. Вряд ли поправят ситуацию некие разовые
меры, даже принятие целого пакета нормативных правовых актов; избирательное
законодательство необходимо совершенствовать постоянно.
Государственно-правовые нормы регулируют общественные отношения как в связи с
формированием областного Совета, так и в связи с прекращением его полномочий.
Как и у любого выборного органа государственной власти, полномочия областного
Совета прекращаются либо в связи с истечением срока его избрания, либо досрочно.
Полномочия областного Совета ограничены четырехлетним сроком. По мнению С.А.
Авакьяна, правовое регулирование срока полномочий органов государственной власти
субъектов РФ должно осуществляться и на федеральном уровне. Хотелось бы отметить
в этой связи и вывод, сделанный Конституционным Судом России по этому поводу: «В
целях обеспечения права граждан на участие в свободных выборах федеральный
законодатель вправе установить в качестве общего принципа также максимальные
сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, что должно
предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей
смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные
законом на федеральном и региональном уровнях. Однако определение конкретного
срока полномочий во всяком случае остается прерогативой законодателя самого
субъекта Российской Федерации». Вопрос о сроке полномочий законодательного
органа государственной власти субъекта РФ отнес к компетенции субъектов РФ и
Федеральный закон, установивший при этом в ч. 4 ст. 4, что максимальный срок
полномочий представительного органа одного созыва не может превышать пяти лет.
Согласно ст. 3 Закона Амурской области от 27 февраля 1995 г. №3-ОЗ «О статусе
депутата Амурского областного Собрания», с изменениями и дополнениями,
внесенными Законами Амурской области от 21 августа 1996 г. №103-ОЗ, от 24
сентября 1999 г. №179-ОЗ, депутат приобретает установленные законодательством
полномочия с момента получения им соответствующего удостоверения об избрании.
Полномочия депутата областного Совета сохраняются до признания полномочий
областного Совета нового созыва и избрания его руководящих органов. Вряд ли
можно признать удачным подобное регулирование срока депутатских полномочий,
поскольку оно предусматривает существование, по крайней мере в течение
нескольких часов, двух областных Советов: старого, полномочия депутатов которого
не прекратились, и нового, еще не успевшего сформировать руководящие органы.
Между тем Конституция РФ устанавливает при регулировании прекращения полномочий
Государственной Думы Федерального Собрания РФ правило, по которому полномочия
данного органа прежнего созыва прекращаются с момента начала работы
Государственной Думы нового созыва. Думается, что и в областном законодательстве
следовало бы предусмотреть окончание срока депутатских полномочий с момента
начала работы областного Совета нового созыва.
Устав Амурской области предусматривает возможность досрочного прекращения
полномочий законодательного органа, связывая его либо с принятием решения о
самороспуске, либо — областного референдума. В законодательстве области
установлено и количество голосов, требуемое для самороспуска областного Совета:
две трети от общего числа голосов народных депутатов. Что же касается второго
основания досрочного прекращения полномочий Совета, то отметим его противоречие
действующему Федеральному избирательному закону, запрещающему выносить на
референдум субъекта РФ вопросы о продлении или сокращении срока полномочий
органов государственной власти. Таким образом, из определенных в Уставе области
оснований досрочного прекращения полномочий законодательного органа реализовано
может быть лишь одно. Между тем, в ряде субъектов РФ правом роспуска
законодательного органа наделен глава исполнительной власти. А. Ф. Малый в этой
связи предлагает региональные парламенты разделить на устойчивые и неустойчивые.
Первые — законодательные органы, в отношении роспуска которых уставы
устанавливают запрет, либо вообще не предусматривают возможности подобной
процедуры. Указанными характеристиками обладают органы законодательной власти
Ставропольского края, Оренбургской области, Липецкой, Белгородской,
Нижегородской, Тамбовской, Архангельской области. К этой группе отнесем и
Амурский областной Совет народных депутатов. Ко второй группе следует отнести
парламенты тех субъектов РФ, уставы которых предусматривают возможность
досрочного прекращения полномочий законодательных органов по решению главы
администрации (губернатора). Так, решением губернатора Иркутской области
Законодательное собрание может быть досрочно распущено «в случае отсутствия
кворума для работы повторно созванной сессии Законодательного собрания». Решение
о досрочном прекращении полномочий парламента может быть принято также
губернаторами Курганской и Свердловской областей.
Думается, роспуск органа законодательной власти субъекта Федерации главой
исполнительной власти вполне правомерен. Как отметил Конституционный Суд РФ,
«такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из
противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной
властей». Институт роспуска регионального представительного органа
государственной власти предусмотрен Законом об органах государственной власти
субъектов РФ. Правом роспуска законодательного органа наделено высшее
должностное лицо субъекта РФ, которое может его реализовать только при наличии
четко указанных в Федеральном законе оснований. В соответствии с ч. 2 ст. 9
Федерального закона, основанием роспуска представительного органа является
принятие данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного
нормативного правового акта, которые противоречат Конституции РФ, федеральным
законам (по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ),
конституции (уставу) субъекта РФ. Закон предусматривает судебный порядок
установления подобных противоречий. Причем законодательный орган подлежит
роспуску, если он не устранил названные коллизии в течение шести месяцев со дня
вступления в силу судебного решения. Следует иметь в виду, что роспуск
законодательного органа не означает ликвидации института законодательной власти
как такового. Это — лишь средство выхода из политического кризиса, мера
юридической ответственности, применяемая к депутатскому корпусу данного созыва.
Поэтому Закон об органах государственной власти субъектов РФ предусматривает
проведение в данному случае внеочередных выборов представительного органа,
которые проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу
решения о досрочном прекращении полномочий.
Роспуск регионального органа законодательной власти возможен и по инициативе
Президента РФ. Так, в случае, если соответствующим судом установлено, что
законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской
Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам,
а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения
суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в
пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил
нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим
федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом
установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в
пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы
препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий
федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления,
нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом
интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение
законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта
Российской Федерации. Решение Президента Российской Федерации о предупреждении
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации принимается в форме указа. Если в течение трех месяцев со
дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному
(представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации
указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения
суда, Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект
федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. Государственная Дума в
течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу федерального
закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации. Срок, в течение которого Президент
Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному)
органу государственной власти субъекта Российской Федерации или вносит в
Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации,
не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.
Закон об органах государственной власти субъектов РФ указывает и другое
основание досрочного прекращения полномочий законодательного органа, которое,
как и роспуск, отсутствует в Уставе Амурской области. Так, в соответствии с п.
«в» ч. 1 ст. 9, основанием досрочного прекращения полномочий представительного
органа является вступление в силу решения соответственно верховного суда
республики, суда края, области, города федерального значения, автономной
области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатского
корпуса.
В целом правовое регулирование формирования Амурского областного Совета и
прекращения его полномочий, являясь во многом типичным, характерным и для других
субъектов Федерации, требует совершенствования, прежде всего с точки зрения
приведения в соответствие законодательства области Федеральному закону об
органах государственной власти субъектов РФ, ликвидации внутренних противоречий
между Уставом и актами текущего законодательства области.
2.2. Компетенция Амурского областного Совета
народных депутатов
Амурский областной Совет народных депутатов осуществляет свои полномочия в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом
области, законодательством области посредством принятия законов и иных
нормативных правовых актов по предметам ведения Амурской области и предметам
совместного ведения Российской Федерации и области. В этой связи весьма удачно,
на наш взгляд, основные полномочия регионального законодательного органа
определяет Закон об органах государственной власти субъектов РФ. Так, положения
ст. 5 рассматриваемого закона устанавливают в их числе: во-первых, право
представительного органа на принятие конституции (устава) субъекта РФ;
во-вторых, осуществление законодательного регулирования по вопросам ведения
субъекта РФ и совместного ведения РФ; в-третьих, разграничение вопросов, по
которым орган законодательной власти принимает законы и подзаконные правовые
акты; в-четвертых, контрольные полномочия законодательного органа; в-пятых, иные
полномочия, установленные федеральной Конституцией и законодательством,
конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ.
Амурский областной Совет наделен полномочиями в соответствии с принципами
разделения властей и единства государственной власти. Так, согласно ч. 4 ст. 58
Устава области, органы законодательной и исполнительной власти не вправе
самостоятельно принимать к рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других
органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Как орган законодательной власти, областной Совет обладает исключительным
правом на принятие Устава и законов области. В этом заключается его
предназначение в государственном механизме, это — суть его компетенции. В то же
время основной Закон области наделяет областной Совет и иными полномочиями,
которые можно разделить условно на ряд групп: во-первых, полномочия, связанные с
организацией работы представительного органа; во-вторых, контрольные полномочия;
в-третьих, полномочия областного Совета, непосредственно вытекающие из
компетенции области как субъекта Российской Федерации.
К числу законодательных полномочий областного Совета относится: принятие
Устава, внесение в него изменений и дополнений; принятие, изменение, отмена
областных законов; осуществление права законодательной инициативы в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, права
конституционной инициативы, одобрение конституционных поправок; внесение на
рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации проектов актов, принятие которых находится в их компетенции.
С.А. Авакьян считает, что определение организационной структуры органов
государственной власти субъектов РФ должно осуществляться самими субъектами
Федерации, «…поскольку внутреннее устройство органов само по себе не является
решающим фактором ни для обеспечения самостоятельности субъекта, ни для его
положения в РФ». По его мнению, на региональном уровне правового регулирования
могли бы определяться следующие элементы организационной структуры
представительных органов субъектов РФ: во-первых, количество палат данного
органа; во-вторых, порядок избрания и численность депутатов; в-третьих, «решение
вопросов, связанных с конституированием и дееспособностью представительных
органов власти субъектов РФ, на федеральном уровне»; в-четвертых, решение
вопроса о способе деятельности законодательного органа, о степени
профессионализации деятельности депутатов; в-пятых, формируемые органами
законодательной власти комитеты, комиссии, депутатские объединения.
Полномочия, связанные с организацией работы Амурского областного Совета
народных депутатов, определены в п. «л», «м», «н», «о», «п» ст. 38 Устава. Так,
областной Совет принимает решения об утверждении структуры и фонда оплаты труда
работников аппарата областного Совета; рассматривает и утверждает общую сумму
расходов на проведение заседаний областного Совета, постоянных комиссий,
слушаний и других организационных мероприятий, расходов на деятельность народных
депутатов областного Совета и оплату труда депутатов, работающих на постоянной
основе. Областной Совет образует, избирает и упраздняет постоянные и временные
комиссии, а также иные органы, изменяет их состав, заслушивает отчет об их
работе. Областной Совет также в случаях, предусмотренных законодательством,
решает вопросы о досрочном прекращении полномочий депутатов.
К числу полномочий Амурского областного Совета относится избрание на
должность и освобождение от должности председателя областного Совета и его
заместителя. Статус председателя областного Совета урегулирован нормами Устава
области. Согласно ч. 2 ст. 39, он является высшим должностным лицом органа
законодательной власти Амурской области. Председатель областного Совета
избирается на первом заседании Совета из числа народных депутатов тайным
голосованием на срок полномочий областного Совета. В то же время окончание срока
полномочий председателя Устав области определяет некорректно, связывая его с
избранием председателя областного Совета нового созыва. На наш взгляд,
прекращение полномочий областного Совета должно вести к окончанию пребывания в
должности председателя данного государственного органа. Согласно Постановлению
Конституционного Суда РФ, «продление исполнения обязанностей в данном случае
означает, по существу, необоснованное продление депутатских полномочий и
является нарушением рамок законной легислатуры, что связано с утратой права на
представительство народа, а потому противоречит принципу народовластия и праву
граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства через
своих представителей (статья 3, часть 1; статья 32, часть 1, Конституции
Российской Федерации)».
Устав закрепляет принцип подотчетности председателя областному Совету: он
может быть освобожден от должности досрочно путем тайного голосования.
Добровольное сложение полномочий председателем удовлетворяется на основании его
письменного заявления. В случае непринятия областным Советом отставки
председатель вправе сложить свои полномочия по истечении двух месяцев после
подачи заявления.
Статус председателя областного Совета как высшего должностного лица органа
законодательной власти предопределяет его полномочия, реализация которых должна
быть направлена в целом на обеспечение функционирования областного Совета. Так,
согласно ч.5 ст. 39 Устава области, председатель областного Совета созывает
заседания областного Совета, руководит подготовкой заседаний и вопросов,
вносимых на рассмотрение областного Совета; ведет заседания областного Совета,
ведает внутренним распорядком в соответствии с регламентом областного Совета;
подписывает принятые областным Советом нормативные правовые акты и решения, а
также протоколы заседаний и иные документы областного Совета; дает поручения
постоянным комиссиям по вопросам, отнесенным к их компетенции; принимает меры по
обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе областного Совета;
оказывает содействие народным депутатам областного Совета в осуществлении ими
своих полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией,
рассматривает вопросы, связанные с освобождением народных депутатов от
выполнения ими служебных или производственных обязанностей для работы в
областном Совете, его органах и в избирательных округах; организует прием
граждан, рассмотрение их жалоб, обращений и заявлений; представляет областной
Совет в отношениях с населением, трудовыми коллективами, органами
государственной власти и местного самоуправления; ежегодно информирует народных
депутатов областного Совета об итогах выполнения принимаемых областным Советом
законов и других нормативных правовых актов; руководит работой аппарата
областного Совета, назначает и освобождает от должности руководителей
структурных подразделений аппарата областного Совета; принимает и увольняет
специалистов и служащих вспомогательного и технического персонала аппарата
областного Совета; имеет право налагать в соответствии с законодательством
Российской Федерации о труде дисциплинарные взыскания на работников аппарата
областного Совета; открывает и закрывает расчетные счета областного Совета в
банках и является распорядителем кредитов по этим счетам; является
распорядителем кредитов по расходам, предусмотренным областным бюджетом на
подготовку и проведение заседаний областного Совета, работу постоянных комиссий
и депутатов областного Совета, содержание аппарата, и по другим расходам,
связанным с деятельностью областного Совета; распоряжается в установленных
законом пределах имуществом; от имени областного Совета подписывает исковые
заявления в судебные органы в случаях, предусмотренных законодательством
Российской Федерации и Уставом области. По вопросам своей компетенции
председатель областного Совета издает распоряжения. Обладая подобными
организационными полномочиями, председатель Совета не может заменить сам
областной Совет. Устав области запрещает областному Совету делегировать свои
полномочия его председателю, впрочем, как и другим должностным лицам.
Амурскому областному Совету народных депутатов присущи и некоторые
контрольные полномочия, традиционно осуществляемые законодательным
(представительным) органом государственной власти. Так, областной Совет
утверждает по представлению главы администрации бюджет области, бюджеты
областных внебюджетных и валютного фондов и отчеты об их исполнении; утверждает
договоры о хозяйственном и ином сотрудничестве с другими субъектами Российской
Федерации, а также министерствами и ведомствами Российской Федерации и
соглашения об участии области в ассоциациях; утверждает по представлению главы
администрации схему управления областью и изменения, вносимые в нее. Областной
Совет вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации, а также в
другие суды с исками к органам исполнительной власти, органам местного
самоуправления, юридическим лицам и гражданам. В случае признания правовых актов
председателя областного Совета незаконными, противоречащими федеральному
законодательству и законам области, орган законодательной власти вправе их
отменить. В соответствии с п. «у» ст. 38, а также со ст. 59 Устава, областной
Совет вносит предложения главе администрации области о внесении изменений и
дополнений в акты органов исполнительной власти или об их отмене в случаях
противоречия указанных актов федеральному и (или) областному законодательству.
Областной Совет также осуществляет контроль за исполнением нормативных правовых
актов, принятых областным Советом, реализацией программ и планов
социально-экономического развития территории, распоряжением (отчуждением)
имущества, находящегося в собственности области.
Орган законодательной власти области обладает правом выражения недоверия
должностным лицам администрации области, что входит в число контрольных
полномочий данного органа. Так, согласно ст. 57 Устава, группа депутатов
областного Совета в количестве не менее одной трети от установленного числа
народных депутатов областного Совета, постоянная комиссия областного Совета
вправе внести в областной Совет мотивированное предложение о выражении недоверия
первому заместителю и заместителям главы администрации, руководителям
структурных подразделений администрации области. Решение областного Совета о
выражении недоверия первому заместителю главы администрации области и другим
должностным лицам администрации области в связи с допущенными нарушениями либо
неисполнением Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава и
законов области, а также по иным мотивам, связанным с ненадлежащим исполнением
своих обязанностей, принимается большинством голосов от установленного числа
народных депутатов областного Совета. Решение об освобождении должностных лиц,
которым областной Совет высказал недоверие, принимает глава администрации
области в течение одного месяца. Таким образом, право выражения недоверия
должностным лицам администрации области не предусматривает обязанности главы
администрации освобождать от должности соответствующих лиц, а именно такая схема
контроля законодательного органа за исполнительным органом государственной
власти и была признана конституционной решением федерального Конституционного
Суда. По решению Конституционного Суда, «не может быть истолковано иначе как
ограничение полномочий главы администрации право представительного органа
выражать недоверие должностным лицам администрации…, если решение о недоверии
понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих
должностных лиц». Резко против закрепления в Уставе Санкт-Петербурга права
Законодательного Собрания выражать недоверие должностным лицам Администрации
выступил А.В. Зиновьев: «В ст. 58 Устава говорится о праве ЗакСа выражать
недоверие руководителям отраслевого или территориального органа Администрации
Санкт-Петербурга, руководителям канцелярии Губернатора. Причем выражение
недоверия при назначении на должность записывается заранее в «трудовой договор
(контракт) в качестве основания для увольнения» (п. 3 ст. 58). Это прямое
вторжение в компетенцию Губернатора может дезорганизовать всю работу
Администрации, постоянно порождая противостояние властей».
На наш взгляд, присущие областному Совету контрольные полномочия выступают
как составляющая системы «сдержек и противовесов», обеспечивая должный баланс
ветвей государственной власти, способствуя эффективной реализации органами
государственной власти области принадлежащих им полномочий в рамках,
установленных законом. Между тем, объем контрольных полномочий представительного
органа нуждается в корректировке с точки зрения приведения в соответствие с
положениями Закона об органах государственной власти субъектов РФ,
предусматривающего, в том числе, институт выражения недоверия высшему
должностному лицу субъекта РФ.
В то же время Устав Амурской области наделяет орган законодательной власти
рядом полномочий, которые вытекают из компетенции области как субъекта
Российской Федерации и реализуются путем принятия законов. Так, областной Совет
по представлению или при наличии заключения администрации области устанавливает
областные налоги, сборы, пошлины и ставки платежей (в том числе за использование
земельных участков), введение которых отнесено федеральным законодательством к
компетенции законодательного органа власти области, а также порядок их взимания
и освобождения от их уплаты; устанавливает порядок управления и распоряжения
собственностью области; устанавливает на основе федерального законодательства
порядок предоставления и изъятия земельных участков под объекты, имеющие
федеральное и межрегиональное значение, для строительства и расширения
предприятий, находящихся в собственности области, а также земельных участков,
предназначенных для ведения садоводства, огородничества и животноводства
жителями городов (кроме городов районного значения); объявляет находящиеся на
территории области природные и иные объекты, имеющие историческую,
экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории,
природы и культуры; устанавливает в соответствии с федеральным законодательством
порядок охраны и использования объектов природного и культурного наследия на
территории области; решает вопросы административно-территориального устройства
области в соответствии с федеральным законодательством; осуществляет
законодательное регулирование организации и деятельности местного самоуправления
в пределах федерального законодательства; принимает решения о предоставлении
дотаций, субвенций бюджетам районов и городов (кроме городов районного
значения), а также займов из средств областного бюджета другим организациям;
устанавливает административную ответственность граждан и должностных лиц за
неисполнение законодательства, входящего в компетенцию областного Совета.
Думается, что перечисление подобных полномочий в Уставе области
нецелесообразно, поскольку их законодательное регулирование в субъекте РФ, а,
следовательно, участие областного Совета в их реализации обусловлено
компетенцией области как субъекта Федерации.
По вопросам своей компетенции областной Совет принимает правовые акты. К
правовым актам, принимаемым областным Советом, относятся: Устав области; законы
области; иные нормативные правовые акты областного Совета; акты ненормативного
характера (индивидуальные) акты — распоряжения председателя областного Совета;
акты резолютивного характера — обращения, заявления, резолюции и другие.
Таким образом, компетенция Амурского областного Совета народных депутатов
обусловлена предметами ведения и полномочиями области как субъекта РФ, а также
спецификой правового положения областного Совета как законодательного
(представительного) органа государственной власти. Закрепление в основном Законе
Амурской области компетенции областного Совета требует совершенствования, что,
на наш взгляд, сводится к следующему:
Приведение в соответствие с положениями Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Необходимость наделения данного органа исключительным правом на принятие
законов в рамках компетенции области.
Корректировка полномочий в сфере организации работы областного Совета, что
связано, прежде всего, с устранением противоречия с Конституцией РФ, уточнением
вида нормативного правового акта об Аппарате областного Совета.
Сохранение контрольных полномочий, выступающих как «сдержки и противовесы»,
прежде всего в отношении администрации области.
Исключение из Устава полномочий Совета, непосредственно вытекающих из
компетенции области как субъекта РФ (установление порядка управления и
распоряжения областной собственностью и др.).
2.3. Конституционно-правовой статус депутатов
Амурского областного Совета народных депутатов
Важным аспектом государственно-правового регулирования статуса
законодательных органов является определение правового положения их депутатов.
Такое регулирование осуществляется как на федеральном уровне, применительно к
членам Федерального Собрания РФ, так и на региональном уровне — к депутатам
органов законодательной власти субъектов РФ, а также и на уровне местного
самоуправления — к депутатам его представительных органов. По мнению С.М.
Бекетовой и Б.М. Скрынникова, «статус выборных лиц, к которым относятся и
депутаты представительных (законодательных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, включает весь комплекс прав и обязанностей
выборных лиц, а также гарантии их деятельности и ограничения, связанные с
осуществлением принадлежащих им полномочий».
Правовое положение депутатов Амурского областного Совета народных депутатов
определяется Конституцией РФ, другими актами федерального законодательства,
Уставом Амурской области, Законом Амурской области «О статусе депутата Амурского
областного Совета народных депутатов» (далее — Закон о статусе депутата),
Законом Амурской области «О порядке отзыва депутата Амурского областного Совета
народных депутатов» (далее — Закон об отзыве депутата), Регламентом Амурского
областного Совета народных депутатов.
Определенные проблемы в правовом регулировании статуса депутата
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ
были связаны с отсутствием Закона об органах государственной власти субъектов
РФ. На названный пробел конституционного законодательства, в связи с
регулированием статуса депутатов, неоднократно указывал Конституционный Суд РФ.
Вступивший в силу 19 октября 1999 г. названный Федеральный закон затрагивает
вопросы правового регулирования статуса депутатского корпуса, однако
региональные нормативные правовые акты в соответствие с его положениями еще не
приведены.
Исследуя проблемы правового регулирования организации региональной
государственной власти, С. А. Авакьян отмечает: «Надо сказать, что первоначально
многие субъекты РФ были категорически против того, чтобы статусу их депутатов
были посвящены какие-либо акты Федерации. Не брались в расчет некоторые
достаточно очевидные факторы — например, то, что депутатам представительных
органов власти субъектов приходится порой общаться с органами и объектами
собственности федерального уровня, а в этом отношении акты РФ могут дать им
больше гарантий. Не учитывалось и то, что ряд гарантий личной неприкосновенности
и ответственности для депутатов просто следует устанавливать на федеральном
уровне, поскольку уголовное, уголовно-процессуальное законодательство — предмет
только федерального ведения, а административное и административно-процессуальное
законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов». С. А.
Авакьян, считая возможным и необходимым принятие федерального закона о статусе
депутатов региональных органов законодательной власти, предлагает на федеральном
уровне правового регулирования определять: «…общие начала статуса (в том числе с
учетом ответственности депутата перед избирателями, возможности совмещения
мандата и предпринимательской деятельности и др.); основные полномочия депутата
внутри представительного органа (чтобы в актах субъекта «не забыли» их отразить
и тем самым не сузили бы возможности депутата по отношению к самому данному
органу); права депутата вне представительного органа по отношению к органам
различной подчиненности (прежде всего — федеральным), хозяйственным структурам,
объектам собственности, общественным объединениям, воинским частям и т.д. (в том
числе права на обращение, на посещение, на встречу с трудовым коллективом, на
внеочередной прием руководителем, на получение ответов, документов и материалов,
на ознакомление с ними и др.); депутатские гарантии (организационные, в том
числе по оказанию содействия и помощи в его работе; трудовых прав, в том числе в
части сохранения рабочего места и трудового стажа; материальные, в том числе в
части проезда на транспорте федерального ведения; личной неприкосновенности, в
том числе с обозначением полномочий и обязанностей органов правосудия,
прокуратуры и др.)».
Первая статья Закона о статусе депутата содержит норму-дефиницию,
определяющую понятие депутата. Так, депутатом Амурского областного Совета
народных депутатов является избранный народом представитель района (города),
области, уполномоченный осуществлять государственную власть в представительном
(законодательном) органе — Амурском областном Совете народных депутатов и иные
полномочия, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом
области и Законом о статусе депутата. Думается, что приведенное определение
требует корректировки. Вряд ли в соответствии с избирательной системой,
применяемой в Амурской области, правомерно говорить о депутате как представителе
соответствующего города или района области. В состав Амурской области входят
семь городов, двадцать районов, тогда как избирательных округов образуется при
выборах депутатов областного Совета пятнадцать. Поскольку каждый депутат
областного Совета избирается в соответствующем избирательном округе, то можно
говорить, используя терминологию рассматриваемого закона, о депутате как
избранном народом представителе избирательного округа. Вызывает возражения и
определение депутата как уполномоченного осуществлять государственную власть. В
соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, в субъектах РФ государственную власть
осуществляют образуемые ими органы, в том числе орган законодательной власти.
Орган законодательной власти является коллегиальным органом, а
государственно-властные решения в нем принимаются большинством голосов. Таким
образом, если областной Совет осуществляет государственную власть, то его
депутат — участвует в осуществлении государственной власти. На наш взгляд,
первую статью Закона о статусе депутата следует изложить в следующей редакции:
«Депутатом Амурского областного Совета народных депутатов является избранный
гражданами Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими в
области, представитель населения соответствующего избирательного округа,
уполномоченный участвовать в осуществлении государственной власти в Амурском
областном Совете народных депутатов, в реализации иных полномочий,
предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством, Уставом
Амурской области и областным законодательством».
В своей деятельности депутат областного Совета народных депутатов
руководствуется Конституцией РФ, Уставом Амурской области, федеральным и
областным законодательством, Законом о статусе депутата, Регламентом областного
Совета, предвыборной программой и своими убеждениями.
Законодательство о статусе депутата подразделяет депутатов областного Совета
на 2 категории: 1) депутаты, работающие на постоянной оплачиваемой основе; 2)
депутаты, работающие в областном Совете без отрыва от основной деятельности.
Отсюда вытекают и некоторые специфические черты их статуса. Так, в соответствии
с частью 7 ст. 34 Устава области, депутат, работающий на постоянной основе, не
может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,
научной и иной творческой. Депутат областного Совета, не работающий на
постоянной основе, не может находиться на государственной службе в органах
исполнительной и законодательной власти области, а также на федеральной
государственной или муниципальной службе. Устав Амурской области устанавливает
по отношению к депутату областного Совета принцип несовместимости мандатов.
Депутат областного Совета не может быть депутатом иных законодательных органов
государственной власти и органов местного самоуправления, кроме случаев,
предусмотренных федеральными и областными законами.
При определении правового положения депутата областного Совета предметом
внимания законодателя стало регулирование срока депутатских полномочий. Согласно
ст. 3 Закона о статусе депутата, депутат областного Совета приобретает
установленные законодательством полномочия с момента получения им
соответствующего удостоверения об избрании депутатом областного Совета.
Полномочия депутата сохраняются до признания полномочий областного Совета нового
созыва и избрания его руководящих органов. Четвертая статья Закона о статусе
депутата определяет случаи, при наличии которых полномочия депутата прекращаются
досрочно: 1) письменное заявление депутата о сложении своих полномочий; 2)
утрата гражданства РФ; 3) выезд на постоянное жительство за пределы области; 4)
вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица,
являющегося депутатом; 5) признание гражданина, являющегося депутатом,
недееспособным решением суда, вступившим в законную силу; 6) избрание или
назначение депутата главой администрации области; 7) назначение депутата
заместителем главы администрации области, руководителем комитета, управления,
отдела и других структурных подразделений администрации области и их
заместителем; 8) смерть депутата; 9) роспуск областного Совета.
По мнению автора, выезд депутата за пределы субъекта Федерации как основание
прекращения полномочий противоречит Конституции РФ. Так, Конституционный Суд в
Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава
(Основного закона) Тамбовской области признал неконституционным аналогичное
основание прекращения полномочий главы администрации. Согласно решению
Конституционного Суда РФ, «Конституция Российской Федерации гарантирует каждому,
кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно
передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27 часть 1).
Согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ограничение прав
и свобод человека и гражданина, в том числе закрепленных в ее статье 27, может
устанавливаться федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо
в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства. Ни по одному из указанных оснований действующее федеральное
законодательство не устанавливает ограничений в зависимости от места жительства
применительно к возможности занятия гражданином Российской Федерации должности
главы администрации субъекта Российской Федерации и исполнения им
соответствующих полномочий. Тем более их не вправе ввести законодатель субъекта
Российской Федерации. Если ненадлежащее исполнение главой администрации своих
обязанностей зависит от выбранного им места жительства, то именно ненадлежащее
исполнение обязанностей, а не место жительства как таковое, должно служить
законным основанием для наступления ответственности, в частности для решения
вопроса о прекращении полномочий». Решение о досрочном прекращении полномочий
народного депутата принимается областным Советом. В случае роспуска Совета
полномочия депутата прекращаются со дня роспуска. Приведенный перечень оснований
досрочного прекращения полномочий депутата не является исчерпывающим в связи с
вступлением в силу Закона об отзыве депутата. По нашему мнению, принимая
указанный закон, депутатам областного Совета следовало внести изменения и
дополнения в Закон о статусе депутата. По наблюдению С.А. Авакьяна, «…примерно в
10-13 субъектах РФ отзыв депутатов представительных органов допускается их
конституциями, уставами, законами о статусе депутатов и другими актами». Он
считает, что институт отзыва депутата региональных органов власти должен быть
закреплен на федеральном уровне: «Дело в том, что проблема — отзывать или не
отзывать — упирается в содержание конституционных избирательных прав граждан. И
в этом плане она восходит на федеральный уровень». К сожалению, Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» не отнес к числу
вопросов, находящихся на федеральном уровне правового регулирования, институт
отзыва депутата.
Вопрос о конституционности института отзыва депутата рассматривался в
Конституционном Суде РФ, решение которого вызвало дискуссию. Как известно, в
своем решении Конституционный Суд РФ признал Закон Московской области
соответствующим Конституции РФ «… с точки зрения разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации». По мнению Н.В.
Витрука, дело о проверке конституционности указанного Закона Московской области
вообще подлежит прекращению, поскольку «право устанавливать институт отзыва
депутата представительного (законодательного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации либо устанавливать запрет на отзыв депутата
составляет исключительное право субъекта Российской Федерации». Резко против
института отзыва депутата высказался М.В. Баглай. Он считает, что это — «…
громоздкий и редко применяемый на практике институт, характерный преимущественно
для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. В демократических
государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов
и служить, при определенных обстоятельствах, инструментом борьбы против
политического меньшинства». Т.Г. Морщакова отметила, что Конституционный Суд по
существу так и не определил, соответствует ли Конституции РФ само содержание
Закона Московской области. По мнению же самой Т.Г. Морщаковой, рассматриваемый
Закон противоречит Конституции РФ «… как с точки зрения разграничения
компетенции между федерацией и ее субъектами, так и по своему содержанию». Судья
А.Л. Кононов указал на наличие в тексте закона целого ряда положений,
противоречащих Конституции РФ: «Эти положения исследовались и обсуждались в
судебном заседании, однако не стали предметом оценки суда из-за необоснованного
сужения в мотивировке решения предмета рассмотрения по данному делу». В
юридической литературе есть и иная точка зрения. Так, А.В. Зиновьев, комментируя
невключение в Устав Санкт-Петербурга института отзыва, отметил: «Отказ от отзыва
депутата, хотят того законодатели или нет, — это проявление игнорирования воли
избирателей, ограничение полновластия народа. Выборы депутатов и их отзыв — две
стороны одной и той же медали — свободы».
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона об отзыве депутата, право отзыва депутата
избирателями является одним из средств контроля избирателей за осуществлением
депутатом своих полномочий, закрепленных законодательством. Закон устанавливает
исчерпывающий перечень оснований отзыва, к числу которых относятся: во-первых,
невыполнение депутатских полномочий, предусмотренных Законом области «О статусе
депутата Амурского областного Совета народных депутатов»; во-вторых, нарушение
законодательства РФ или законодательства области; в-третьих, утрата доверия
избирателей.
Согласно ст. 7 рассматриваемого Закона, под невыполнением депутатских
полномочий понимается систематическое без уважительных причин уклонение депутата
от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством области,
в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) областного Совета, работе его
комиссий, отказ от выполнения или невыполнение их поручений. Закон об отзыве
депутата трактует нарушение законодательства как «однократное грубое нарушение
законодательства либо многократное (систематическое) нарушение законодательства
депутатом». Думается, подобная формулировка вряд ли может быть признана
юридически корректной. Где критерий «грубого нарушения законодательства»? На наш
взгляд, законодателю здесь следовало бы исходить из традиционной классификации
правонарушений. В этой связи отметим, что обвинительный приговор суда в
отношении депутата также является основанием досрочного прекращения его
полномочий. Согласно ч. 1 ст. 9 Закона об отзыве депутата, под утратой доверия
избирателей понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата,
связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение
депутатом предвыборной программы, отказ от встреч с избирателями, ведения приема
избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.
Установление такого основания прекращения депутатских полномочий, как отзыв,
ведет, на наш взгляд, к изменению природы мандата депутата: от свободного — к
императивному. Н.В. Витрук утверждает, что «мандат депутатов представительных
(законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
при введении института отзыва депутата можно считать полусвободным, так как он
жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва ими депутата за
невыполнение наказов избирателей». По мнению А.Л. Кононова, «… институт отзыва
депутата наряду с наказами избирателей и отчетами депутатов является …
характерным признаком так называемого императивного мандата. Императивный
мандат, устанавливая подотчетность и ответственность депутата только перед
избирателями своего округа, жестко связывает позицию депутата с местными
интересами, волей, наказами и поручениями отдельных групп населения,
участвовавшими в его избрании».
Думается, что свободный депутатский мандат более предпочтителен, поскольку он
ведет к росту самоответственности депутата при осуществлении своих функций в
интересах государства и избирателей, свободный мандат предопределяет связи
депутатов с их фракциями и партиями. Депутат освобождается от правовых санкций,
посредством которых регулируется его поведение. «Ни один депутат не может быть
принужден в правовой форме к определенному поведению в парламенте, и благодаря
этому связь депутата с населением и сплоченность действий фракции
обусловливаются пониманием своей роли каждой из сторон и факторами
самодисциплины и сознания парламентария».
Закон о статусе депутата определяет формы депутатской деятельности (ст. 7):
1) участие в заседаниях областного Совета; 2) участие в работе постоянных
комиссий, временных комиссий, депутатских групп областного Совета; 3) участие в
выполнении поручений областного Совета и его органов; 4) участие в депутатских
слушаниях; 5) обращение с депутатским запросом; 6) работа с избирателями; 7)
обращение с вопросом к главе администрации, должностным лицам администрации
области, органов местного самоуправления, а также к руководителям предприятий,
учреждений, организаций, расположенных на территории области, и в иных формах.
Предметом особого внимания законодателей явилось регулирование
взаимоотношений депутата с избирателями. Депутат поддерживает связь с
избирателями своего округа, ответственен перед ними и им подотчетен. Депутат
областного Совета принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных
интересов своих избирателей: 1) рассматривает поступившие от них предложения,
заявления и жалобы; 2) способствует в пределах своих полномочий правильному и
своевременному решению содержащихся в них вопросов; 3) ведет прием граждан; 4)
изучает общественное мнение и при необходимости вносит предложения в
соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и
общественные объединения. Депутат информирует избирателей о своей деятельности
во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.
Принимая меры по обеспечению прав и свобод избирателей, депутат
взаимодействует с органами государственной власти области, органами местного
самоуправления, с политическими партиями и иными общественными объединениями.
Депутату в его избирательном округе руководителем органа местного
самоуправления для осуществления полномочий предоставляется транспорт, отдельное
помещение, оборудованное мебелью, средствами связи, а также обеспечивается
извещение населения о месте и времени встречи депутата с избирателями.
Согласно ст. 10 Закона о статусе депутата, депутат не реже одного раза в год
обязан отчитываться перед избирателями округа о своей работе, о ходе выполнения
предвыборной программы.
Вторая глава Закона о статусе депутата определяет основные гарантии
депутатской деятельности, под которыми принято понимать установленные
законодательством условия, позволяющие успешно решать стоящие перед депутатом
задачи. Анализируя положения Закона о статусе депутата, можно выделить четыре
группы следующих гарантий.
Права депутатов на условия работы, обеспечивающие эффективное и
беспрепятственное осуществление их полномочий, а также обязанности
государственных органов, учреждений, организаций и должностных лиц создавать эти
условия.
Гарантии, направленные на обеспечение депутатов необходимой информацией.
Юридические гарантии охраны прав депутатов в области трудовых,
административно-правовых, уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений.
Материально-финансовые условия для осуществления депутатами их полномочий.
К первой группе гарантий депутатской деятельности относится: право
законодательной инициативы; участие депутата в заседании областного Совета,
заседаниях постоянных комиссий; депутатский запрос; обращение депутата с
вопросом к главе администрации, должностным лицам администрации области, органов
местного самоуправления, а также к руководителям предприятий, учреждений,
организаций, расположенных на территории области; право на безотлагательный
прием должностными лицами.
Право законодательной инициативы депутата реализуется в форме внесения в
областной Совет: законопроектов и поправок к ним; законодательных предложений о
разработке и принятии новых законов области; законопроектов о внесении изменений
и дополнений в действующие законы области либо о признании этих законов
утратившими силу. Группа депутатов, численностью не менее 1/3 депутатов
областного Совета, может вносить предложения о поправках и изменениях Устава
области.
Депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым
областным Советом, а также комиссией, членом которой он является. Депутат, не
входящий в состав постоянной комиссии, обладает правом совещательного голоса.
Депутат обязан участвовать лично в заседаниях областного Совета и постоянной
комиссии, в состав которой он избран.
Депутат вправе обращаться с запросом к руководителям областной администрации,
руководителям структурных подразделений областной администрации, органов
местного самоуправления, а также к руководителям расположенных на территории
области государственных и общественных органов, предприятий, учреждений,
организаций по кругу вопросов, входящих в их компетенцию. Запрос вносится на
заседании областного Совета в письменной форме.
Депутат областного Совета имеет право на обращение с вопросом к главе
администрации, должностным лицам администрации области, органов местного
самоуправления, а также к руководителям предприятий, учреждений, организаций,
расположенных на территории области. Вопрос в письменной форме заблаговременно
передается депутатом председателю областного Совета, что является основанием
приглашения соответствующего должностного лица. Если приглашенное лицо не имеет
возможности прибыть на заседание областного Совета, оно в обязательном порядке
дает письменный ответ на предварительно поставленный вопрос.
Депутат областного Совета имеет право безотлагательного приема руководителями
и другими должностными лицами расположенных на территории области органов
государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений
и организаций, общественных объединений и воинских формирований. Все субъекты, к
которым обратился народный депутат, по вопросам, связанным с его депутатской
деятельностью, обязаны дать депутату ответ на его обращение или представить
запрашиваемые им документы и сведения безотлагательно. В случае необходимости
проведения в связи с обращением депутата дополнительной проверки или изучения
каких-либо вопросов руководители органов или должностные лица обязаны сообщить
об этом депутату в трехдневный срок со дня получения обращения. Окончательный
ответ представляется депутату не позднее двадцати дней со дня получения
обращения депутата.
Депутат Совета имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении
поставленных им в обращении вопросов. О дне рассмотрения депутат должен быть
извещен заблаговременно, но не позднее, чем за три дня.
Вмешательство депутата в деятельность органов дознания, следствия и
судопроизводства не допускается.
Депутат областного Совета обеспечивается документами, принятыми областным
Советом, а также документами, другими информационными и справочными материалами,
официально распространенными областной администрацией, иными государственными
органами области, общественными объединениями, другими информационными и
справочными материалами.
При обращении депутата в органы государственной власти, органы местного
самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения,
организации должностные лица обеспечивают депутата консультациями, представляют
необходимую информацию и документацию.
Депутат областного Совета имеет преимущественное право выступать по вопросам
депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации. При
этом материалы, представляемые депутатом Совета по поручению областного Совета,
постоянной комиссии, подлежат опубликованию или распространению через
государственные средства массовой информации в срок, согласованный с депутатом,
но не позднее семи дней после обращения. Не допускается редактирование
представленных депутатом материалов без его согласия.
Важнейшей гарантией депутатской деятельности является депутатская
неприкосновенность. Согласно ч. 6 ст. 34 Устава области, депутат областного
Совета обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Данное
положение конкретизирует ст. 18 Закона о статусе депутата, согласно которой
депутат областного Совета на территории области обладает неприкосновенностью в
течение всего срока его полномочий. К уголовной ответственности депутат
привлекается в соответствии с федеральным законодательством. Административную
ответственность депутат несет в порядке, установленном федеральными законами и
законами области.
В период до вступления в силу Закона об органах государственной власти
субъектов РФ положения законов субъектов РФ о депутатской неприкосновенности
рассматривались в Конституционном Суде РФ. Конституционный Суд РФ признал статьи
нормативных правовых актов, закрепляющих депутатскую неприкосновенность, не
соответствующими Конституции РФ. Какие аргументы выдвинул Конституционный Суд
РФ? Во-первых, согласно пункту «о» ст. 71 Конституции РФ, уголовное,
уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство находится в
ведении РФ. Субъекты РФ не имеют права осуществлять правовое регулирование по
указанному кругу вопросов. Во-вторых, административно-правовой аспект
депутатской неприкосновенности. Административное и административное
процессуальное законодательство — вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Однако вопрос о неприкосновенности депутатов в сфере административной
ответственности относится к основам административного права, установленным
действующим федеральным законодательством. В-третьих, гарантии деятельности
депутатов и кандидатов в депутаты в органы власти субъектов РФ и местного
самоуправления в определенной степени уже урегулированы. По действующему
избирательному законодательству кандидат в депутаты не может быть привлечен к
уголовной ответственности, арестован, подвергнут мерам административного
взыскания без согласия прокурора (соответственно уровню выборов). По
федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления
депутаты выборных органов местного самоуправления не могут быть задержаны (за
исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по
месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности
без согласия прокурора субъекта РФ. Таким образом, в данном вопросе законодатель
связывает гарантии деятельности депутата с обязательным подключением полномочий
прокурора вышестоящего уровня. Думается, депутаты региональных органов
законодательной власти должны обладать неприкосновенностью как гарантией своей
деятельности, однако закрепление подобного института должно осуществляться
прежде всего на федеральном уровне правового регулирования, что и предусмотрел
новый Федеральный закон об органах государственной власти субъектов РФ.
Согласно ст. 21 Закона о статусе депутата, депутат Совета освобождается на
срок его полномочий от призыва на военную службу и на военные сборы.
Статьи 22 и 23 Закона о статусе депутата содержат гарантии депутатской
деятельности в области трудовых отношений. Так, депутат Совета в период своих
полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по
инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении,
организации, кроме случаев их ликвидации, исключен из учебного заведения без
согласия областного Совета. Освобождение от занимаемой должности или увольнение
депутата, находящегося на государственной службе, производится только с согласия
областного Совета.
Срок полномочий депутата Совета, работающего на постоянной основе,
засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы
по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии
поступления на работу или службу в течение трех месяцев после прекращения
депутатских полномочий.
Депутату Совета, работающему на постоянной основе, по окончании его
полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее
отсутствии — другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы
или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации.
Депутат Совета, работающий на постоянной основе, из числа лиц органов
внутренних дел по окончании срока депутатских полномочий вправе продолжить
службу в органах внутренних дел или досрочно уволиться со службы. По окончании
депутатских полномочий ему предоставляется прежняя должность или с его согласия,
другая должность по прежнему или, с его согласия, по новому месту службы.
Супруге (супругу) депутата областного Совета, уволенной (уволенному) в связи
с переездом депутата для выполнения депутатских полномочий на постоянной основе,
перерыв в работе засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы). На
указанный период за ними сохраняются: место работы (службы) по специальности;
стаж работы (службы), дающий право на установление процентных надбавок (в т. ч.
районных коэффициентов) к заработной плате, на установление процентных надбавок
и получение единовременного вознаграждения за выслугу лет, на выплату
вознаграждения по итогам работы предприятий, организаций, учреждений за год, а
также на пенсию на льготных условиях и в льготных размерах, если это лицо на
момент переезда занимало должность, работало по профессии либо работало
(служило) в местности, которая предусматривает предоставление данной льготы.
Освобождение от выполнения производственных или служебных обязанностей
депутата Совета, осуществляющего свои полномочия без отрыва от основной
деятельности, производится на основании официального уведомления о вызове в
областной Совет, при этом требование каких-либо других документов не
допускается.
Депутату Совета, освобожденному от выполнения производственных или служебных
обязанностей по месту основной работы, на время осуществления депутатской
деятельности в областном Совете или в его органах, а также на время его работы с
избирателями, сохраняется средний заработок по основному месту работы.
Депутату Совета возмещаются связанные с проживанием вне его постоянного места
жительства в связи с осуществлением им депутатской деятельности расходы по
проживанию в гостинице или найму жилого помещения по фактическим расходам,
подтвержденным соответствующими документами, и суточные (кроме случаев
проживания на служебной или нанимаемой жилой площади).
Депутату Совета, работающему на постоянной основе, ежемесячно выплачивается
заработная плата, которая состоит из должностного оклада и надбавок к нему.
Ежемесячная заработная плата выплачивается депутату со дня его избрания, но не
ранее даты увольнения с предыдущего места работы или временного приостановления
его службы.
Депутату Совета, работающему на постоянной основе, и членам его семьи
оплачиваются расходы, связанные с переездом в г. Благовещенск для выполнения
депутатом его полномочий, а также расходы, связанные с переездом к постоянному
месту жительства депутата по прекращении его депутатских полномочий. При
переезде в г. Благовещенск депутату выплачивается единовременное денежное
пособие в размере ежемесячного должностного оклада.
Депутату предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 43
рабочих дня. В случаях, когда депутат по прежнему месту работы имел право на
отпуск большей продолжительности, это право за ним сохраняется.
В случае роспуска областного Совета депутаты, работающие на постоянной
основе, получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до
завершения срока полномочий депутатов Совета данного созыва, из расчета их
ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения депутатских
полномочий.
Депутату областного Совета и проживающим совместно с ним членам его семьи,
находящимся на день роспуска областного Совета вне своего постоянного места
жительства, обеспечиваются бесплатный переезд и бесплатный провоз принадлежащего
им имущества (в контейнерах общим весом до 5 тонн) к постоянному месту
жительства.
Для осуществления депутатской деятельности депутату в здании областного
Совета предоставляется служебное помещение, оборудованное мебелью, средствами
связи.
Депутат Совета в связи с осуществлением депутатских полномочий имеет право
пользоваться по предъявлению удостоверения депутата телефонной связью, которой
располагают органы государственной власти области и органы местного
самоуправления, предприятия, учреждения, организации.
Депутат Совета пользуется правом внеочередного получения услуг связи. Оплата
услуг связи — за счет средств областного бюджета.
На территории области депутат областного Совета пользуется правом бесплатного
проезда по всем железнодорожным, воздушным, автомобильным, водным внутренним
путям сообщения и на всех видах городского и пригородного пассажирского
транспорта, за исключением такси, а также правом внеочередного приобретения
проездных документов.
По предъявлении удостоверения депутата билетные кассы железнодорожных
вокзалов и станций, речных вокзалов и пристаней, агентства гражданской авиации
или аэропорты обязаны вне очереди предоставить депутату бесплатный билет на одно
место в купейном вагоне поезда, в каюте речного судна, в салоне самолета или
вертолета.
Проезд депутата в автобусах междугородных, а также пригородных сообщений, в
случае если продажа билета производится с указанием номера места, осуществляется
по бесплатному билету, получаемому вне очереди в кассах автовокзалов,
автостанций или непосредственно при посадке в автобус.
Бесплатный проезд депутата во всех видах городского и пригородного
пассажирского транспорта, за исключением такси, в пригородных поездах
осуществляется по предъявлении удостоверения депутата Совета.
Депутату Совета для поездок при осуществлении депутатских полномочий на
территории области автотранспорт предоставляется соответствующими
администрациями районов (городов) по заявке депутата.
Расходы, связанные с выплатой депутатам Совета компенсаций за использование
личных легковых автомобилей для выполнения депутатских полномочий, производятся
за счет сметы расходов на содержание областного Совета.
Администрация государственных и муниципальных гостиниц на территории области
обязана предоставить депутату Совета в течение часа отдельный номер с телефоном.
Депутату Совета, осуществляющему деятельность в Совете и его органах на
постоянной основе и не имеющему жилой площади в г. Благовещенске, по его
заявлению в течение 3-х месяцев предоставляется целевая жилая площадь для
проживания, в т. ч. с членами семьи.
На период до получения целевой жилой площади депутату Совета предоставляется
отдельный гостиничный номер с телефоном либо, по его желанию, возмещаются
расходы по найму жилого помещения в размере стоимости проживания в отдельном
гостиничном номере с телефоном.
Расходы органов государственной власти области, органов местного
самоуправления, предприятий и учреждений, связанные с материальным обеспечением
деятельности депутата Совета, оплачиваются за счет областного бюджета.
Депутат областного Совета вправе иметь помощников, работающих на общественных
началах. Помощником депутата может быть любой гражданин РФ, достигший 18-летнего
возраста, в отношении которого от депутата поступило в областной Совет
представление, давший свое согласие на это.
Полномочия помощника депутата могут быть прекращены досрочно:
а) на основании представления депутата;
б) в случае досрочного прекращения полномочий депутата.
В связи с выполнением должностных обязанностей помощник депутата: проводит
предварительный прием избирателей и иных лиц, а также ведет запись на прием к
депутату; получает по поручению депутата в органах государственной власти,
органах местного самоуправления, общественных объединениях, на предприятиях, в
учреждениях, организациях документы, а также информационные и справочные
материалы, необходимые депутату для осуществления депутатской деятельности.
Помощник депутата имеет право: по письменному заявлению депутата пользоваться
копировально-множительной и вычислительной техникой, имеющейся в распоряжении
областного Совета, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений,
организаций, расположенных на территории соответствующего избирательного округа;
получать с разрешения депутата адресованные ему почтовые и телеграфные
отправления.
Таким образом, правовое положение депутатов органа законодательной власти
Амурской области, являясь элементом статуса областного Совета, выражаясь в
присущих депутатам правах, обязанностях и гарантиях деятельности, имеет
определенное сходство со статусом депутатов Государственной Думы, что
обусловлено тождественностью предмета правового регулирования.
2.4. Законодательный процесс в Амурском областном
Совете народных депутатов
Право на принятие таких нормативных правовых актов, как законы, появилось у
субъектов РФ — бывших административно-территориальных единиц, в том числе
Амурской области, совсем недавно. Оно было предоставлено Конституцией РФ 1993
года, указывающей в ч. 4 ст. 76, что субъекты Федерации вне пределов ведения РФ,
совместного ведения РФ и субъектов РФ обладают правом на собственное правовое
регулирование, включая принятие законов. Основной Закон государства определяет и
требования к законодательной деятельности субъектов РФ, в числе которых,
во-первых, необходимость осуществления подобной деятельности в соответствии с
Конституцией РФ (ч. 1 ст. 15) , во-вторых, возможность осуществления
законодательного регулирования общественных отношений в рамках совместной
компетенции с Федерацией (ч. 2 ст. 76), причем здесь закон субъекта РФ должен
соответствовать федеральному закону, регулирующему подобные правоотношения (ч. 5
ст. 76), в-третьих, право на собственное правовое регулирование, включая
принятие законов, за пределами компетенции Федерации (ч. 4 ст. 76), которые в
данном случае находятся в специфическом соотношении с аналогичными федеральными
законами (ч. 6 ст. 76). В юридической литературе констатируется установление
Конституцией 1993 года качественно новой правовой основы нормотворческой
деятельности субъектов РФ: во-первых, расширены полномочия субъектов РФ,
соответственно произошло и увеличение объема их правотворческой компетенции;
во-вторых, официально признаны такие акты, как областные законы; в-третьих,
обеспечен приоритет нормативного правового акта субъекта РФ перед федеральным
законом в сфере исключительного ведения субъекта; в-четвертых, сохранены и
укреплены единые конституционные основы правовой системы в масштабах Федерации.
Таким образом, в субъектах РФ в связи с принятием Конституции РФ 1993 года
развернулась правотворческая деятельность, представляющая собой, по Закону
Краснодарского края, «…направленную на достижение целей развития края в
интересах его жителей, организационно оформленную публичную деятельность
правотворческих органов края в рамках их компетенции по выявлению потребности в
нормативном правовом регулировании общественных отношений в крае и созданию в
соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов края,
изменению и отмене действующих».
К сожалению, законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в
настоящее время далеко не всегда эффективна, зачастую в российских регионах
принимаются нормативные правовые акты, противоречащие федеральному
законодательству, а иногда — просто неработающие документы. Как справедливо
отмечает Т.Н. Рахманина, «… региональному правотворчеству присущи еще многие
недостатки: не всегда оправданная поспешность в работе по подготовке проектов
новых актов, необоснованное копирование актов федеральных органов
государственной власти, нарушение иерархической соподчиненности актов,
слабая — а зачастую и неадекватная — связь формы и содержания нормативного
материала».
Данные проблемы обусловлены рядом факторов, среди которых: во-первых,
региональный сепаратизм (прежде всего, республик в составе РФ); во-вторых,
элементарное отсутствие опыта законотворческой деятельности во многих субъектах
РФ. В этой связи в юридической литературе совершенно справедливо отмечается, что
определенные преимущества в правовом регулировании среди всех субъектов РФ имеют
республики, поскольку и в советское время они осуществляли законодательную
деятельность. Кроме того, в качестве препятствия для действенного
правотворчества субъектов РФ отметим и нормативное несовершенство процедуры
принятия законов, что и продемонстрируем на примере Амурской области.
Согласно ч. 1 ст. 78 Устава Амурской области, законодательная деятельность в
области осуществляется в двух формах:
1) непосредственно народом РФ, проживающим в области, путем референдума;
2) областным Советом.
Поскольку порядок проведения референдума Амурской области не определен, а
также в связи с тем, что законодательная деятельность областного Совета гораздо
более распространена, нежели референдум, мы охарактеризуем законодательный
процесс в Амурской области во второй из приведенных форм.
Начальной стадией законодательного процесса является законодательная
инициатива, внесение законопроекта в правотворческий орган. Для нормативного
регулирования этой стадии законодательной деятельности важно определить круг
органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы. На федеральном
уровне субъекты права законодательной инициативы названы в ст. 104 Конституции
РФ, то же самое наблюдается на региональном уровне — в конституциях и уставах
субъектов РФ.
Касаясь вопросов регулирования правотворческой деятельности субъектов РФ,
федеральный законодатель установил перечень субъектов права законодательной
инициативы в региональном представительном органе государственной власти, отнеся
к числу таковых высшее должностное лицо субъекта РФ, депутатов органа
законодательной власти субъекта РФ и представительные органы местного
самоуправления. Причем субъектам РФ предоставлено право включать в круг
субъектов законодательной инициативы граждан, иные органы и общественные
объединения.
В законодательстве Амурской области субъекты права законодательной инициативы
определены как в основном Законе области, так и в Регламенте областного Совета.
В соответствии с ч. 3 ст. 78 Устава области, правом внесения законопроекта в
областной Совет обладают: во-первых, депутаты Амурского областного Совета
народных депутатов (индивидуально или совместно); во-вторых, глава администрации
области; в-третьих, народ РФ, проживающий в области, в порядке народной
правотворческой инициативы. Часть 1 статьи 25 Регламента областного Совета
расширяет перечень субъектов права законодательной инициативы. Здесь они
подразделяются на две категории: во-первых, субъекты, чье право законодательной
инициативы не ограничено их компетенцией; во-вторых, субъекты, обладающие правом
законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения. Тем самым наблюдается
прямая аналогия со ст. 104 Конституции РФ, где субъекты также делятся на две
группы. В Амурской области к первой группе относятся: председатель областного
Совета, постоянные комиссии областного Совета, депутаты областного Совета, глава
администрации области, представительные органы местного самоуправления области.
Во вторую группу субъектов права законодательной инициативы входят: прокурор
области, областной суд, избирательная комиссия области.
Таким образом, налицо коллизия между нормами Устава и Регламента. Учитывая,
что Устав области — это ее основной закон, а Регламент областного
Совета — подзаконный нормативный правовой акт, определяющий порядок работы
представительного органа Амурской области, предпочтение следует отдавать нормам
первого акта. Однако практика законодательной деятельности областного Совета
свидетельствует о том, что депутаты, впрочем, как и другие субъекты права
законодательной инициативы, руководствуются нормами Регламента. Такое положение
вещей не только противозаконно, но и политически нецелесообразно, поскольку
весьма наглядно демонстрирует неуважение народных избранников к принятому ими же
основному закону области. Следовательно, первым шагом, который необходимо
сделать народным депутатам области, является приведение в соответствие с
основным Законом положений Регламента областного Совета (формально), фактически
же, наоборот, включение в ч. 3 ст. 78 Устава области нормы части 1 статьи 25
Регламента.
Однако только ликвидировать противоречие между положениями Регламента и
Устава области, на наш взгляд, недостаточно, поскольку вызывает возражение и
само включение некоторых органов и должностных лиц в круг субъектов права
законодательной инициативы. Вообще опыт правового регулирования законодательного
процесса в субъектах РФ свидетельствует о том, что круг субъектов
законодательной инициативы в Амурской области является во многом типичным. Так,
в Ульяновской области правом законодательной инициативы обладают: депутаты
Законодательного Собрания; комитеты, комиссии Законодательного Собрания; Глава
администрации Ульяновской области и его полномочный представитель; органы
местного самоуправления области; областной суд, арбитражный суд области,
избирательная комиссия Ульяновской области и полномочный представитель
Президента в Ульяновской области — по вопросам их ведения. В соответствии со ст.
71 Конституции Республики Адыгея, право законодательной инициативы принадлежит
Президенту Республики Адыгея, депутатам Государственного Совета — Хасэ, Кабинету
министров, Конституционной палате Республики Адыгея и по вопросам их
ведения — Верховному Суду, арбитражному суду и прокурору республики.
Следовательно, рассматриваемая нами проблема выходит за рамки Амурской области и
касается регулирования законодательного процесса в субъектах РФ вообще.
Касаясь вопросов юридического закрепления субъектов права законодательной
инициативы, мы считаем излишним упоминание в Регламенте областного Совета
председателя законодательного органа области, обладающего указанным правом в
качестве народного депутата. Если это не так, то, анализируя вышеприведенную
норму Регламента, можно прийти к выводу, что заместитель председателя областного
Совета правом внесения законопроектов в орган государственной власти области не
обладает, так как он не назван в соответствующем положении Регламента.
Традиционно субъектом законодательной инициативы на региональном уровне, в
том числе и в Амурской области, являются представительные органы местного
самоуправления, причем их право на внесение законопроекта не ограничено
компетенцией. В то же время Конституция РФ гарантирует самостоятельность органов
местного самоуправления, которые, в соответствии со ст. 12 Основного Закона, не
входят в систему органов государственной власти. С другой стороны, часть 2
статьи 132 указывает на возможность наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями. Таким образом, и право законодательной
инициативы представительных органов местного самоуправления должно быть
ограничено рамками выполняемых ими государственных полномочий.
Внести законопроект в Совет народных депутатов может и областной суд, по
вопросам своего ведения. Следует иметь в виду, что названный орган является
федеральным судом общей юрисдикции, находящимся на территории Амурской области,
осуществляющим правосудие посредством уголовного, гражданского,
административного судопроизводства. А поскольку, согласно ст. 71 Конституции РФ,
уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское и гражданско-процессуальное
законодательство находится в ведении РФ, то компетенция названного суда гораздо
шире тех вопросов, по которым могут быть приняты областные законы. Думается, что
областной суд не следует исключать из круга субъектов права законодательной
инициативы, однако это право стоит ограничить вопросами, связанными с
административным судопроизводством. Аналогичными правами следует наделить
областного прокурора и избирательную комиссию Амурской области.
Удивляет также невключение в круг органов, участвующих в законодательном
процессе, арбитражного суда Амурской области, который мог бы, на наш взгляд,
обладать правом законодательной инициативы по вопросам своей компетенции в
рамках полномочий Амурской области, обозначенных в статьях 72 и 73 федеральной
Конституции.
В число субъектов права законодательной инициативы в Амурском областном
Совете народных депутатов следует включить также Уставный Суд области и
уполномоченного по правам человека. Конечно же, их отсутствие в числе участников
законодательного процесса в области объясняется тем, что данные институты еще не
сформированы органами государственной власти. В то же время они предусмотрены
Уставом области, и, уточняя подобным образом их статус, областные законодатели
создали бы дополнительные гарантии режима законности и защиты прав человека в
Амурской области.
Таким образом, часть 3 статьи 78 Устава области и часть 1 статьи 25
Регламента областного Совета мы предлагаем изложить в следующей редакции:
«Правом внесения законопроекта в Амурский областной Совет народных депутатов
обладают граждане РФ, постоянно проживающие на территории Амурской области, в
порядке народной правотворческой инициативы, депутаты областного Совета,
депутатские группы и фракции, постоянные комиссии областного Совета, глава
администрации области, уполномоченный по правам человека Амурской области,
Уставный Суд области, а также областной суд, арбитражный суд области, прокурор
области, избирательная комиссия Амурской области по вопросам собственной
компетенции в рамках исключительных полномочий области и полномочий области по
предметам совместного ведения РФ и области. Право законодательной инициативы
может быть реализовано и представительными органами местного самоуправления в
рамках полномочий, передаваемых им органами государственной власти».
Подобные изменения круга субъектов права законодательной инициативы в
Амурском областном Совете народных депутатов, которые могут быть произведены
только после соответствующей корректировки положений Федерального закона об
общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ,
касающейся ограничения полномочий представительных органов местного
самоуправления в данной области, будут способствовать повышению эффективности
законодательной деятельности Амурской области, а, следовательно, и укреплению
правового положения области как полноправного субъекта Российской Федерации.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в областной
Совет: законопроектов и поправок к законопроектам; законопроектов о внесении
изменений и дополнений в действующие законы Амурской области либо о признании
этих законов утратившими силу; предложений о внесении изменений в Устав
(основной Закон) Амурской области; проектов решений областного Совета;
законодательных предложений о разработке и принятии новых законов области.
Статья 27 Регламента областного Совета определяет требования к законопроекту:
Соответствие предмету регулирования, заявленному в названии проекта, а также
иным правилам юридической техники.
Вместе с текстом законопроекта в областной Совет должен быть представлен ряд
документов:
а) обоснование необходимости его принятия, целей и основных положений, места
в системе действующего областного законодательства, а также прогноза
социально-экономических и иных последствий его принятия;
б) информация о состоянии законодательства в данной сфере правового
регулирования;
в) перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения или
дополнения которых потребует принятие данного закона;
г) предложение о разработке нормативных правовых актов, принятие которых
необходимо для реализации данного закона;
д) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта, реализация
которого потребует дополнительных материальных и иных затрат).
Для определенной категории законопроектов Регламент областного Совета
предусматривает дополнительные условия их внесения в законодательный орган. Так,
законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, об
изменениях финансовых обязательств области, а также другие законопроекты,
предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета области, могут быть
внесены только при наличии заключения главы администрации области либо самим
главой администрации. Причем заключение глава администрации обязан представить
субъекту законодательной инициативы в течение 10 дней после поступления данных
законопроектов.
Законопроекты представляются председателю областного Совета, как правило, за
месяц до предполагаемого рассмотрения на заседании Совета. Представленные
законопроекты подлежат обязательной регистрации в канцелярии областного Совета.
Другой стадией законодательного процесса является предварительное
рассмотрение законопроекта. Зарегистрированный законопроект, согласно ст. 28
Регламента областного Совета, не позднее трех дней с даты регистрации
направляется председателем областного Совета в соответствующую постоянную
комиссию, которая определяется как ответственная комиссия для подготовки
заключения и дальнейшей работы над проектом. Постоянная комиссия подготавливает
и обобщает все необходимые документы и заключения в течение трех недель, если
областным Советом не установлен иной срок. Для работы над законопроектами
постоянная комиссия может создавать из числа депутатов временные рабочие группы.
В работе комиссии, рабочих групп имеют право принимать участие инициаторы
законопроекта с правом совещательного голоса, а также привлеченные специалисты,
эксперты, ученые.
Постоянная комиссия, временные рабочие группы с согласия постоянной комиссии
вправе принять решение о проведении обсуждения законопроекта в органах местного
самоуправления, на собраниях граждан, в трудовых коллективах, общественных
организациях. Обсуждение законопроекта в постоянной комиссии, временных рабочих
группах происходит открыто и гласно. Срок между принятием решения о направлении
законопроекта на заключение постоянной комиссии и днем рассмотрения его на
заседании Совета не должен превышать 40 дней, если областной Совет не примет
иного решения.
Законопроект по решению постоянной комиссии может быть направлен на
заключение главе администрации области, соответствующим структурным
подразделениям администрации области, иным государственным органам,
специалистам.
Законопроект и все материалы к нему после их рассмотрения в постоянной
комиссии вместе с заключением комиссии направляются в юридический отдел
областного Совета на заключение (юридическую экспертизу). Следует отметить, что
юридическая экспертиза проектов законов предусмотрена не только в Амурской
области. Так, при органе законодательной власти Челябинской области образован
экспертно-правовой совет, одной из основных функций которого является
осуществление независимой правовой экспертизы представленных для рассмотрения на
ее заседании законодательных и иных нормативных правовых актов.
При соответствии основных положений законопроекта, предлагаемого для
рассмотрения в первом чтении, предмету правового регулирования и правилам
юридической техники, иным требованиям статьи 27 Регламента и при отсутствии
принципиальных замечаний юридический отдел вправе завизировать представленный
законопроект и проект решения без подготовки письменного заключения. Начальник
юридического отдела определяет время, необходимое для подготовки заключения. В
случае, если законопроект поступает в юридический отдел за 10 дней до заседания
областного Совета, начальник юридического отдела вправе потребовать время для
подготовки заключения и проинформировать об этом председателя областного Совета
и председателя постоянной комиссии. На основании заключения юридического отдела
комиссия вправе внести изменения в текст законопроекта либо мотивированно не
согласиться с замечаниями юридического отдела. Безусловно, юридическая
экспертиза проектов законов будет способствовать совершенствованию областного
законодательства. Однако, на наш взгляд, необходимо стремиться к большей ее
независимости, привлекая к участию в ней ученых-юристов, работников других
государственных органов и т. п.
Постоянная комиссия не позднее 10 дней до дня заседания областного Совета
представляет председателю Совета законопроект со всеми документами, справочными
материалами, заключением юридического отдела, а также проектом заключения
областного Совета. Комиссия также представляет список лиц, приглашенных
областным Советом на рассмотрение законопроекта
Председатель областного Совета в течение 3-х дней рассматривает
представленные документы, проводит консультации с председателями постоянных
комиссий, руководителем аппарата, начальником юридического отдела и принимает
решение о внесении законопроекта в проект повестки дня заседания областного
Совета.
Согласно ч. 4 ст. 78 Устава области и ч. 1 ст. 38 Регламента областного
Совета, рассмотрение законопроекта осуществляется в двух чтениях, если областным
Советом применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое
решение.
При первом чтении законопроекта обсуждаются его основные положения, дается
общая оценка концепции законопроекта и решается вопрос о необходимости его
принятия. Перед обсуждением проекта слово для доклада предоставляется инициатору
законопроекта или представителю авторской группы и для содоклада — постоянной
комиссии или рабочей группе. Если при подготовке законопроекта по нему получены
различные заключения, то, помимо доклада постоянной комиссии, заслушиваются
доклады тех субъектов права законодательной инициативы, которые не согласны с
решением постоянной комиссии. Рассмотрение законопроектов, внесенных главой
администрации области, представительными органами местного самоуправления,
начинается с выступлений их официальных представителей с обоснованием
необходимости принятия законопроектов и завершается их заключительным словом с
анализом высказанных в ходе дискуссии замечаний и предложений. При рассмотрении
законопроекта областной Совет заслушивает предложения постоянных комиссий,
депутатских групп и фракций, лиц, приглашенных для участия в обсуждении.
Согласно ч. 5 ст. 78 Устава области, в первом чтении законопроект должен быть
проголосован в принципе и по разделам либо статьям. По результатам рассмотрения
законопроекта в первом чтении областной Совет может принять решение:
1) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом
высказанных замечаний и предложений;
2) отклонить законопроект;
3) принять закон.
Областной Совет может принять решение об обсуждении принятого в первом чтении
законопроекта на депутатских слушаниях. Решение о принятии законопроекта в
первом чтении принимается большинством голосов от установленного числа народных
депутатов.
Согласно ч. 6 ст. 78 Устава области, каждому чтению законопроекта по общему
правилу должно предшествовать его обсуждение в постоянных комиссиях областного
Совета.
По Регламенту областного Совета принятие законопроекта в первом чтении
означает, что данный проект одобряется и может служить базой для обсуждения, но
нуждается в определенной доработке. Принятый в первом чтении проект может быть
изменен или дополнен в процессе подготовки его ко второму чтению методом
внесения письменных поправок, предложений и замечаний в срок, установленный
областным Советом. Поправки к проекту вносятся в письменном виде субъектами
права законодательной инициативы на имя председателя областного Совета, который
передает их в соответствующую постоянную комиссию не позднее чем за 15 дней до
начала второго чтения. Часть 2 статьи 42 Регламента областного Совета определяет
требования к поправкам. Так, поправки вносятся в виде текста изменений и (или)
дополнений в статьи законопроекта либо предложений об исключении отдельных
статей, пунктов, частей проекта, обобщенных в таблицу поправок, в которой
указываются:
1) субъект законодательной инициативы;
2) раздел, глава, статья, пункт, часть статьи, в которую вносится поправка;
3) текст законопроекта;
4) вносимая поправка;
5) текст законопроекта с учетом поправки; обоснование поправки.
Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, подлежат рассмотрению на
заседании постоянной комиссии, ответственной за подготовку законопроекта,
которая вправе согласиться с ними или внести мотивированное предложение в
областной Совет об их отклонении. Постоянная комиссия вправе учтенные поправки
включить в текст законопроекта. Вместе с текстом законопроекта, подготовленного
ко второму чтению, постоянная комиссия составляет перечень областных нормативных
правовых актов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием областного
закона.
По результатам рассмотрения законопроекта постоянная комиссия передает в
юридический отдел и протокольный отдел областного Совета:
1) текст законопроекта;
2) таблицу поправок, рекомендованных к отклонению;
3) таблицу одобренных поправок;
4) проект решения областного Совета;
5) заключение комиссии.
Юридический и протокольный отделы областного Совета готовят окончательное
заключение и проводят лингвистическую экспертизу. Затем законопроект со всеми
необходимыми документами представляется председателю областного Совета для
включения вопроса в проект повестки дня заседания Совета.
Второе чтение предполагает рассмотрение и окончательное принятие
законопроекта, если применительно к конкретному законопроекту областной Совет не
принял решение о продолжении работы над ним. В начале второго чтения с докладом
выступает полномочный представитель постоянной комиссии. Выступают инициаторы
законопроекта, иные субъекты права законодательной инициативы.
Председательствующий ставит вопрос о принятии законопроекта за основу. Решение
принимается большинством голосов от установленного числа депутатов. В случае,
если законопроект за основу не принят, на голосование ставится вопрос о
продолжении обсуждения или его отклонении. Областной Совет вправе после
обсуждения проекта и принятия его за основу назначить юридическую и редакционную
экспертизу, которую проводят постоянная комиссия и юридический отдел областного
Совета. Здесь проект проверяется на предмет наличия лингвистических дефектов,
внутренних юридических противоречий текста. После устранения обнаруженных
дефектов и редакционной правки законопроект представляется постоянной комиссией
на постатейное рассмотрение того же или очередного заседания областного Совета.
Согласно ч. 7 ст. 78 Устава области и ч. 4 ст. 43 Регламента областного
Совета, по требованию одной трети от установленного числа депутатов либо главы
администрации второе чтение законопроекта должно быть проведено не ранее чем
через 10 рабочих дней после принятия его в первом чтении.
При рассмотрении во втором чтении законопроекта, принятого ранее за основу,
рассматриваются поправки, внесенные в ходе подготовки ко второму чтению, и
проводится постатейное обсуждение проекта, порядок которого определяется
положениями ст. 44 Регламента областного Совета.
После постатейного рассмотрения на голосование ставится весь законопроект в
целом. Законопроект считается принятым, если за него проголосовало более
половины от установленного числа народных депутатов. Статья 48 Регламента
областного Совета указывает случаи, при которых допускается исключение из этого
общего правила (статьи 36, 39, 40, 59, 80, 81 Устава области). После принятия
закона в целом не допускается внесение в текст закона каких-либо изменений, за
исключением стилистических и орфографических. Перед направлением на подписание
текст закона проверяется в протокольном отделе областного Совета на предмет
отсутствия стилистических и орфографических ошибок, визируется председателем
постоянной комиссии и начальником юридического отдела областного Совета. За
подготовку и соответствие текста закона, направленного на подписание, тексту,
принятому областным Советом, несет ответственность постоянная комиссия.
Заключительной стадией законодательного процесса в Амурской области является
подписание и обнародование закона области главой администрации. Первоначально
Устав Амурской области предоставлял право подписания областных законов
председателю областного Совета. На изменение этого положение оказали влияние
решения Конституционного Суда РФ. В решении по Уставу Алтайского края
Конституционный Суд подчеркнул, что принятие и промульгация законов одним и тем
же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Решение
Конституционного Суда по Уставу Читинской области отмечает: «Тем самым
исполнительная власть в лице главы администрации получает возможность влиять на
законодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона, что
соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной
власти (статья 5, часть 3 и статья 10 Конституции Российской Федерации) и
закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне
(пункт «д» статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации)».
Аналогичным образом Конституционный Суд РФ признал конституционность пункта 2.3
Положения «О главе администрации края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа РФ». В связи с приведенными
Постановлениями Конституционного Суда РФ 24 мая 1996 года Амурский областной
Совет народных депутатов принимает Закон Амурской области «О внесении изменений
в Устав (основной Закон) Амурской области» в двух чтениях и направляет его для
подписания и обнародования главе администрации. Были внесены изменения в
регулирование законодательного процесса. Изменились п. «в» части 5 ст. 39, п.
«б» ст. 55, ст. 80. Полномочия по подписанию и обнародованию областных законов
были переданы от председателя областного Совета главе администрации Амурской
области. Глава администрации наделялся и правом отлагательного вето. Позднее
было принято еще одно Постановление Конституционного Суда, в котором
подчеркивалась конституционность права главы администрации подписывать и
обнародовать областные законы. Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ» правом промульгации законов субъекта РФ наделяет высшее
должностное лицо субъекта РФ.
Согласно ст. 80 Устава области, законы, принятые областным Советом,
подписываются и обнародуются главой администрации в семидневный срок со дня их
поступления. Согласно п. 1 Раздела 5 Регламента областной администрации, законы,
поступающие из областного Совета, регистрируются в канцелярии управления делами
и передаются в юридический отдел для подготовки заключения и передачи главе
администрации на подпись. В соответствии с п. 2 Раздела 5 Регламента областной
администрации, подписанные главой администрации законы регистрируются в
протокольном отделе и с сопроводительным письмом направляются канцелярией в
областной Совет. Копии этих документов протокольный отдел направляет
пресс-секретарю, в юридический отдел и в методический кабинет. В полном объеме
законы оставляются в протокольном отделе и направляются в Министерство юстиции
РФ и Конституционный Суд РФ, отдельные законы — в другие подразделения по их
просьбе.
Порядок опубликования законов области определен в соответствующем областном
законе. Печатными органами, посредством опубликования в которых обнародуются
областные законы, являются «Амурская правда», а также «Вестник Амурского
областного Совета народных депутатов и администрации Амурской области».
Областные законы вступают в силу по истечении 10 дней с момента опубликования,
если сами законы не устанавливают другой порядок их вступления в силу.
Глава администрации области в течение семи дней с момента получения может
отклонить представленный закон и возвратить его в областной Совет для повторного
рассмотрения. В мотивированном письме главы администрации об отклонении закона
предлагается новая редакция закона либо текст изменений отдельных его разделов,
глав, статей и их частей и пунктов в установленной форме или сообщается о
нецелесообразности принятия закона.
Согласно статьи 51 Регламента областного Совета, закон, отклоненный главой
администрации, и мотивированное письмо направляются председателем областного
Совета на заключение постоянной комиссии, которая рассматривает поступившие
документы в течение семи дней. По итогам рассмотрения постоянная комиссия может
рекомендовать областному Совету:
- одобрить закон в редакции, предложенной главой администрации;
- согласиться с отдельными изменениями закона, предложенными главой
администрации;
- одобрить закон в ранее принятой редакции;
- согласиться с предложением главы администрации о нецелесообразности
принятия закона;
- создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий.
Областной Совет вправе создавать согласительные комиссии для преодоления
возникших разногласий по принимаемым законодательным актам. Повторное обсуждение
закона, отклоненного главой администрации области, начинается с выступления
представителя главы администрации, затем заслушивается заключение постоянной
комиссии, юридического отдела областного Совета. Никакие поправки, выходящие за
пределы предложений главы администрации, заключений постоянной комиссии и
юридического отдела, областным Советом не рассматриваются. По окончании
обсуждения на голосование первым ставится предложение о принятии закона в
редакции главы администрации. Решение считается принятым, если за него
проголосовало более половины от установленного числа депутатов областного
Совета. Если закон, представленный в редакции главы администрации, не принят, на
голосование ставится вопрос о повторном принятии закона в редакции, ранее
принятой областным Советом. Согласно ст. 80 Устава области, если при повторном
рассмотрении закон принят не менее чем двумя третями от установленного числа
депутатов областного Совета, то глава администрации обязан его подписать и
обнародовать в трехдневный срок с момента поступления. Если глава администрации
в установленные сроки не подписал и не обнародовал областной закон либо не
применил в отношении него право отлагательного вето, то данный закон подлежит
подписанию и обнародованию председателем областного Совета. Думается, что
подобная норма вполне справедлива, поскольку способствует сохранению баланса
власти, эффективности законодательного процесса. Таким образом, промульгация
областных законов, осуществляемая главой администрации, устанавливается не
только управомочивающими, но и обязывающими юридическими нормами.
Несовершенство законодательного процесса в Амурской области, выражающееся,
прежде всего, в противоречиях в определении субъектов права законодательной
инициативы, во многом обусловлено отсутствием традиции и элементарного опыта
законотворческой деятельности. Оптимизация же самой законодательной процедуры
принятия областных законов будет способствовать совершенствованию всего
законодательства Амурской области.
Продолжение следует
E-mail: cherdakov@mail.ru
Чердаков Сергей Владимирович
Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"
Home
Поиск
Издания
Контакты
