Черные дыры в Российском Законодательстве 2002'3

Home Поиск Издания Контакты k-press.ru


Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

Парламентские слушания

Об экологическом страховании в Российской Федерации

Кичигин Н.В., аспирант
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

В Государственной Думе РФ 6 июня 2002 г. состоялись парламентские слушания на тему: “Об экологическом страховании в Российской Федерации”. В парламентских слушаниях приняли участие депутаты Государственной Думы, Совета Федерации Федерального собрания РФ, представители Администрации Президента РФ, Счетной палаты РФ, Аппарата Правительства РФ, Министерства природных ресурсов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, других заинтересованных министерств и ведомств, представители субъектов РФ, Российской Академии наук и научной общественности, финансовых организаций, производственных предприятий, страховых компаний, СМИ.

Парламентские слушания открыл заместитель председателя Комитета Госдумы по экологии А.Н. Косариков. Он отметил, что проблема экологического страхования не нова. Российская Федерация — последняя из индустриально развитых стран, где только государство несет ответственность за неблагополучие окружающей среды. Система, регулирующая характер экологических процессов, несовершенна, поэтому актуально внедрение экологического страхования как эффективной системы мер по предотвращению опасных воздействий на окружающую природную среду. В проекте закона об экологическом страховании проработан понятийный аппарат, есть понятие резервных фондов. Существует соответствующий опыт регионов — Нижегородской области, Чувашской Республики. Внедрению экологического страхования принципиально мешает лишь одно: при обязательности экологического страхования вводится дополнительная нагрузка на товаропроизводителя, фактически новый налог. Но нужно чем-то поступиться, искать пути выхода из этой ситуации. Например, можно использовать фискальные средства, поступающие от предприятий, направив их в русло экологического страхования. Это не увеличит нагрузку на товаропроизводителя.

Заместитель министра природных ресурсов РФ А.С. Кигим напомнил, что необходимость защиты окружающей среды — это аксиома. Но за чей счет? Сейчас данное бремя возложено исключительно на плечи государства. МПР РФ разрабатывает концепцию экологического страхования, действуют рабочие группы, созданы секции “геология” — добыча, перевозка, переработка, наносящие вред окружающей среде; “лес” — тушение лесных пожаров; “водопользование” — эксплуатация гидротехнических сооружений, сброс сточных вод без лицензии на водопользование и другие секции. Сегодня граждане при перевозке опасных грузов фактически не защищены. Эту проблему мог бы решить экологический полис, но отсутствие обязательности экологического страхования не позволяет использовать механизм экологического страхования при выдаче лицензий.

Если будет установлена обязательность экологического страхования, то при аренде участков леса в договор будет закладываться пункт не просто об ответственности, а именно о страховании. Государство должно освободить предпринимателей от бюрократических проволочек, но для этого нужно разработать и механизм ответственности арендатора, а его нет.

Очень сложная ситуация сложилась с гидротехническими сооружениями, так как зачастую неизвестно, кто является их собственником. Например, в Якутии в результате размыва дамбы был причинен ущерб в 600 млн. рублей, а бюджет водной службы МПР — 400 млн. рублей.

В вопросах недропользования, захоронения отходов, перевозки опасных грузов можно подсчитать сумму ущерба и принудить пользователя платить деньги с помощью механизма экологического страхования, и эти средства будут целевыми, а не пойдут в бюджет.

Заведующий лабораторией Института проблем рынка РАН Г.А. Моткин выступил с докладом “Нормативное обеспечение системы экологического страхования”. По его подсчетам более чем в ста федеральных нормативных актах есть упоминание экологического страхования. Необходимость принятия федерального закона об обязательном экологическом страховании обусловлена практикой охраны окружающей среды и созданием новых финансовых рынков.

Экологическое страхование — страхование гражданской ответственности источников повышенной экологической опасности за причинение убытков третьим лицам, образующихся в результате воздействия на реципиентов аварийно загрязненной окружающей природной среды.

Сегодня разработан расчетно-методический инструментарий, позволяющий определить вероятность аварий, приводящих к загрязнению окружающей природной среды, и позволяющий рассчитать величину убытков, причиняемых реципиентам в результате аварийного загрязнения окружающей природной среды. На их основе разработаны тарифные ставки по экологическому страхованию. Существуют разработки соответствующих нормативно-правовых актов, в частности, на межпарламентской ассамблее стран СНГ в 2000 г. был принят закон об экологическом страховании. Для внедрения системы экологического страхования мало ввести в действие соответствующий федеральный закон, нужно принять подзаконные акты по нормативно-расчетным документам.

Для создания эффективной системы экологического страхования необходимы следующие условия:

Председатель Комитета по имущественному страхованию Всероссийского союза страховщиков В.Б. Юн рассказал о том, что в 2001 г. в Совете Федерации возникла идея принятия закона об экологическом страховании, которая была поддержана Всероссийским союзом страховщиков по нескольким причинам. Во-первых, это расширение сферы деятельности страховых компаний. Во-вторых, в результате произойдет замена бюрократического механизма экономическим. В-третьих, такие законы действуют во всех индустриально развитых странах. Например, в Северной Америке на экологическое страхование выделяется около 1 млрд. долларов ежегодно, созданы крупные экологические пулы (объединения страховых компаний). В основном страхуется ущерб третьим лицам, но в некоторых странах предусмотрено и страхование именно экологического ущерба, если вред не причинен конкретным лицам. За рубежом нет обязательного экологического страхования, но есть вековые традиции и законопослушность граждан, которые, в свою очередь, отсутствуют в России.

По его мнению, авторы законопроекта не предлагают ничего совершенно нового. По его содержанию есть замечания, но прежде всего нужно определить концептуальные моменты. Работа тормозится тем, что Правительство РФ не высказало своего мнения ни о проекте закона, ни о его концепции.

Должно быть определено место страховых платежей в системе обязательных экологических платежей. Сейчас хотя предприятия и платят экологические платежи, они несут полную ответственность независимо от факта и размера платежей.

Директор НП ЭА “Экологическая аудиторская Палата”, директор по продажам Центра специальных программ ОАО “Росгосстрах” А.В. Комаров выступил с докладом “О концептуальных основах экологического страхования” и привел наглядный пример: в ходе наводнения в г. Ленске смыло нефтебазу, был причинен ущерб в размере 1,5 млрд. рублей. Кто должен возмещать ущерб — неизвестно. Сегодня существует и добровольное, и обязательное экологическое страхование (Федеральный закон “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” и др.).

Предложения к законопроекту об обязательном экологическом страховании.

Страховые компании видят перспективы рынка экологического страхования, но сначала нужно подсчитать экологический риск, и это представляет для них проблему. Закон об охране окружающей среды вводит понятие экологического аудита. Договор экологического страхования должен заключаться на основании результатов независимого экологического аудита, в процессе которого проводятся необходимые расчеты. Кроме того, нужно поддержать инициативу по развитию экологического страхования на уровне субъектов РФ.

Начальник департамента “Альфастрахования” В.М. Вернигора напомнил, что в настоящее время обязательное экологическое страхование осуществляется в рамках следующих федеральных законов: о промышленной безопасности опасных производственных объектов; о безопасности гидротехнических сооружений; об использовании атомной энергии.

В статье 4 законопроекта об обязательном экологическом страховании среди объектов страхования не указана деятельность, связанная с землепользованием, недропользованием, водопользованием, лесопользованием. Это узкая трактовка экологического страхования. В законопроекте не решен вопрос о страховании природопользования и деятельности природопользователей, которые не эксплуатируют опасные объекты, но могут причинить вред окружающей среде. Также не решена в законопроекте и проблема ретроспективных, “старых” загрязнений.

Заместитель председателя Комитета по природным ресурсам Чувашской Республики И.А. Антонова рассказала о подготовке законопроекта об экологическом страховании в Чувашской республике. В Чувашии на основе нижегородского варианта и проекта федерального закона специально созданной рабочей группой был разработан проект закона Чувашской республики об экологическом страховании. Управление юстиции по Чувашской республике посчитало, что правовое регулирование экологического страхования является институтом гражданского законодательства, которое в соответствии с пунктом “о” статьи 71 Конституции РФ относится к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, субъекты РФ не могут осуществлять свое правотворчество в этой сфере. Эта позиция была поддержана и прокуратурой Чувашской республики.

Заместитель председателя комитета Республики Башкортостан по охране окружающей среды З.А. Газизова констатировала, что необходимо совершенствование именно экономических механизмов охраны окружающей среды, так как иные средства практически исчерпаны. Экологическое страхование входит в экономический механизм обеспечения экологической безопасности, является рычагом усиления экологического контроля, средством наполнения внебюджетных источников. Экологическое страхование — природоохранная деятельность. К сожалению, отметила докладчик, специально уполномоченный государственный орган Башкортостана в области охраны окружающей среды не принимает участия в экологическом страховании, так как в законе о лицензировании нет требования о страховании гражданской ответственности в качестве условия для выдачи лицензии. Для внедрения экологического страхования необходимо принятие как федерального закона, так и подзаконных актов. В 1994 г. в регионах России шел процесс по добровольному экологическому страхованию. В республике была предпринята попытка разработать нормативный акт об экологическом страховании, но Министерство финансов РФ выступило против, мотивировав свое решение тем, что экологическое страхование может регулироваться только на федеральном уровне и осуществляться исключительно в добровольном порядке.

Первый заместитель директора Департамента природных ресурсов и экологической безопасности Республики Мари-Эл А.В. Кусакин заявил, что экологическим страхованием стремятся заниматься не только природоохранные органы всех уровней, но и Департамент санитарно-эпидемиологического контроля министерства здравоохранения РФ, министерство чрезвычайных ситуаций РФ, которые не идут на сотрудничество с природоохранными органами. В республике разработан проект закона об экологическом страховании на основе опыта Нижегородской и Ленинградской областей, подготовлено положение о Фонде экологического страхования, методические указания, проект постановления правительства республики о механизме реализации закона.

Начальник Управления экологической безопасности Министерства природных ресурсов России В.В. Куценко рассказал, что на Всероссийской конференции по экологической безопасности подчеркивалось, что закон об экологической безопасности нужен. Но, с другой стороны, участники конференции высказывали опасение в том, что расходы на него лягут бременем на плечи граждан. Более 45 000 предприятий России имеют опасные производства, подлежащие страхованию. Существует и множество объектов экологического страхования: химическое оружие, ракетное топливо, пестициды.

Член комитета Совета Федерации РФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии А.Б. Голованчиков рассказал, что в 1997 г. на федеральном уровне предпринималась неудачная попытка принятия закона об обязательном экологическом страховании.

Необходимо незамедлительное принятие закона, так как настало время обновлять основные фонды, оборудование — на 2003-2006 придется максимальный износ оборудования, и государство такие расходы не потянет. Пересечение закона об экологическом страховании в этой части с другими федеральными законами не страшно. Хотя закон об обязательном экологическом страховании не охватывает все нюансы (в частности, страхование свалок, полигоннных отходов, медицинских, твердых отходов), его нужно принимать, а потом дорабатывать, вносить изменения.

Депутат Законодательного собрания Республики Саха (Якутия) З.А. Корнилова обратила внимание на то, что в законе об экологическом страховании необходимо дифференцировать возмещение природного и техногенного ущерба, так как здесь будут действовать различные механизмы возмещения.

По общему правилу, ответственность за причиненный вред несет собственник. Но так как государство является собственником лесов, недр, водных ресурсов, то тогда нужен закон о государственном экологическом страховании. В случае аренды будет действовать другой механизм. Если все эти тонкости попытаться отразить в одном законе, то пользы не будет. По мнению выступавшей, необходимо принять концепцию и рамочный закон, а потом на их основе разработать отраслевые нормативные акты. Российская Федерация не разрабатывает свой закон об экологическом страховании и не дает это делать субъектам РФ. В законе об экологическом страховании необходимо предусмотреть полномочия и ответственность субъектов РФ, механизм решения проблемы “старых” загрязнений, накопительную систему экологического страхования.

После выступления докладчиков состоялось обсуждение концепции и проекта закона об обязательном экологическом страховании. В частности, выступил представитель Министерства чрезвычайных ситуаций, который согласился с тем, что внедрение системы экологического страхования — объективная необходимость. До разработки проекта закона об экологическом страховании был разработан проект закона об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений и при перевозке опасных грузов. Вопрос о внедрении системы обязательного страхования был рассмотрен на межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и был поддержан представителями всех министерств и ведомств, в том числе и министерства природных ресурсов. Этот законопроект был рассмотрен в Правительстве РФ, сейчас создана рабочая группа по его доработке — разрабатываются конкретные тарифы, рассчитываются взносы. Проект закона об обязательном экологическом страховании подменяет, дублирует закон об обязательном страховании гражданской ответственности. Сначала нужно разработать концепцию закона об обязательном экологическом страховании. Для этого нужно объединить усилия МПР, МЧС, иных заинтересованных ведомств, создать рабочую группу, иначе проект закона не получит одобрения правительства РФ.

С критикой законопроекта об обязательном экологическом страховании выступил представитель Департамента страхового надзора Министерства финансов РФ. По его мнению, идея о том, что страховщики смогут решить все проблемы экологии,  — иллюзия. Экологическое страхование — прерогатива РФ, и Минфин будет отстаивать эту позицию, но мнение субъектов РФ должно быть учтено при подготовке федерального закона. Субъекты РФ не могут регулировать деятельность страховщиков. Проект самого закона слаб — он содержит много отсылочных и диспозитивных норм. В проекте закона отсутствуют санкции и механизм реализации. Закон об обязательном экологическом страховании в случае принятия в настоящем виде просто не будет исполняться.

По его мнению, никто из выступавших не доказал цифрами и расчетами эффективность экологического страхования. Экологические риски с помощью добровольного страхования не покрываются. Производители же будут относить отчисления на экологическое страхование на себестоимость продукции, что поднимет ее стоимость. В конечном счете за экологическое страхование придется платить покупателям товаров. Неизвестно, по каким критериям будет рассчитываться страховой тариф (страховая сумма). При разработке законопроекта об обязательном экологическом страховании мнение Минфина не учитывалось, поэтому министерство финансов РФ даст отрицательное заключение на данный законопроект при его рассмотрении в Правительстве РФ.

Заместитель руководителя инспекции Счетной палаты Т.В. Злотникова выступила в поддержку законопроекта об обязательном экологическом страховании. В частности, она указала на то, что Правительство и Президент РФ по Конституции РФ отвечают за государственную экологическую политику. В прошлой Госдуме законопроект об экологическом страховании набрал всего 46 голосов. С того времени прошло около 5 лет. В Финляндии, Италии и других странах обязательное экологическое страхование работает эффективно. Наше государство в лице министерства финансов не хочет решать экологические проблемы. В настоящее время готовится экологическая доктрина России, которая должна быть подписана Президентом РФ. В этой доктрине необходимо предусмотреть и пункт об экологическом страховании.

В заключительном слове А.Н. Косариков указал на то, что главная проблема заключается в том, чтобы создать депозитарий для покрытия потенциального экологического ущерба. Этот депозитарий должен не только финансировать, но и регулировать экологическое управление на предприятиях. Фактически речь идет о внедрении современных единых экологических стандартов, характерных для индустриально развитых стран. При принятии закона об экологическом страховании нельзя действовать по принципу “все включено”. Кроме того, у руководителя предприятия должен быть выбор — где страховать и как. Существуют и многие другие технические моменты: страховые тарифы, ставки, расчеты. Концептуально закон одобрили 34 субъекта РФ. В связи с изложенным выше созданным в различных ведомствах рабочим группам нужно скоординировать свои усилия и привести закон об обязательном экологическом страховании к единому знаменателю.

Участниками парламентских слушаний был принят проект рекомендаций, в которых, в частности, отмечалось, что в современных условиях развития общества при переходе экономики России на рыночные принципы отношений, существующие методы финансирования природоохранных мероприятий являются недостаточными. В связи с этим назрела необходимость формирования экономического механизма в области охраны окружающей среды, адаптированного к условиям рыночной экономики, как за счет бюджетов различных уровней, так и за счет привлечения средств страховых компаний, предприятий и иных источников. В мировой практике экологическое страхование получает широкое распространение при страховании гражданской ответственности за ущерб вследствие аварии на опасном производстве. Так, в Японии действует закон о компенсации ущерба, который понесли пострадавшие от загрязнения, за счет виновных в нем предприятий.

Внедрение механизма экологического страхования в России требует принятия соответствующего закона, в котором для юридических и физических лиц устанавливается и законодательно закрепляется степень возмещения ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества, порчей земель, леса, природных вод, а также расходов на экологическое оздоровление территорий. Внедрение и развитие института экологического страхования позволит существенно снизить экологические риски, уменьшить затраты государства на обеспечение экологической безопасности и гарантировать права граждан на благоприятную окружающую среду и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу и возникшего в результате страхового события. Обязательное экологическое страхование является одним из важнейших направлений привлечения внебюджетных средств, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Этот вид страхования должен стать одним из способов создания страхового финансового резерва в субъектах РФ, муниципальных образованиях и организациях.

Участники парламентских слушаний предложили Президенту РФ, как гаранту Конституции РФ, обеспечить условия для формирования системы обязательного экологического страхования, Федеральному собранию РФ — ускорить разработку и принятие проекта федерального закона “Об обязательном экологическом страховании”, Правительству РФ — рассмотреть вопрос административно-правовой поддержки в создании системы обязательного экологического страхования, содействовать развитию деятельности в области экологического аудита, произвести учет всех производственных объектов, деятельность которых может привести к причинению вреда третьим лицам в случае непреднамеренного загрязнения окружающей среды.

Контактный телефон:
7 (095) 934-69-67 (дом.)
e-mail: kichigin@mail.ru
Кичигин Николай Валерьевич

Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"