Черные дыры в Российском Законодательстве 2002'4

Home Поиск Издания Контакты k-press.ru


Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

Административное право, информационное право

Административно-правовые режимы в теории административного права

Маилян С.С., к.ю.н., доцент, заместитель начальника
Московский университет МВД РФ

1. КОМПЛЕКСНЫЕ РЕЖИМЫ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

Режимы, которые можно отнести к разряду комплексных, впервые начали рассматриваться применительно к сферам государственного управления, где полномочия субъекта управления распространяются на неопределенный круг объектов. В качестве одного из первых примеров, который иллюстрировал такого рода режимы был выбран нами режим безопасности дорожного движения. При этом утверждалось, что такого рода режимы, принципиально отличны от тех, которые свойственны объекту управления, однозначно включенному в систему государственного управления. Здесь объект теряет четкую определенность и персонифицированность и выступает в достаточно абстрактной нормативной форме.

В дальнейшем было показано, что существуют административно-правовые режимы, которые могут распространяться на неопределенный круг не только объектов, но и субъектов государственного управления. Типичный пример — государственная служба, выступающая в качестве административно-правового режима, специально и по существу тотально опосредующего трудовую деятельность государственных служащих, который буквально пронизывает собой все структуры и органы государственной власти. Было также показано, что режимы, которые мы условились именовать комплексными, имеют весьма широкую, если не сказать сколь угодно широкую, распространенность. Они могут проявляться в масштабном и с трудом поддающемся четкому отграничению спектре государственно-управленческих отношений, выполняя широкую гамму функций, которые связаны как с формированием систем управления, так и с определением средств реализации других административно-правовых режимов.

В этой связи уместно задаться вопросом: на что, собственно, направлены эти режимы? Вопрос далеко не праздный, если учесть, что при анализе общетеоретических основ административно-правовых режимов в качестве исходной было выбрано аксиоматичное положение о целевой направленности любого социального управления. Режимы же рассматривались именно с точки зрения обеспечения достижения заданных в управлении целей. Если с учетом сказанного обратиться к комплексным режимам, то здесь такая целевая направленность фактически не просматривается.

Действительно, ведь управленческие цели всегда конкретны и связаны со столь же конкретной системой управления. В противовес этому комплексные режимы отличаются абстрагированием от конкретных систем управления. Конечно, при анализе того или иного режима можно также обнаружить элементы целеполагания, однако следует признать, что цели эти столь же абстрактны в отношении конкретных управленческих систем, сколь и сами режимы.

Например, статья 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" определяет, что под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Отсюда следует некая довольно абстрактная цель государственной службы. Она состоит в обеспечении исполнения полномочий государственных органов. В свою очередь, коль скоро речь идет об обеспечении полномочий, то, значит, и о целях, которые эти полномочия собой воплощают.

С другой стороны, если государственные органы не конкретизируются, то столь же абстрактны и их полномочия. В таком случае вряд ли следует расценивать положение анализируемой статьи 2 федерального закона как установление цели государственной службы. Скорее всего, здесь можно говорить о ее назначении. А если брать в учет всю совокупность актов и норм, регулирующих сегодня административно-правовой режим государственной службы, то надо признать, что речь идет об основной (или одной из основных) функции данного режима в отношении всех государственных органов.

Таким образом, следует констатировать, что комплексные административно-правовые режимы лишены конкретной целевой направленности в государственном управлении, но выполняют вполне определенные функции. Эти функции могут быть сформулированы в регулирующих режим нормах, а могут следовать из привязки требований режима к функционированию систем управления. Так, относительно режима государственной службы можно с уверенностью утверждать, что это режим, который регулирует кадровую функцию, присущую любой системе социального, в том числе государственного, управления.

Что касается функций тех или иных административно-правовых режимов, то они могут быть достаточно разнообразны. Тем не менее, это разнообразие отвечает упорядоченному многообразию функций государственного управления. А это значит, что упорядочению и классификации могут быть подвергнуты сами административно-правовые режимы. И все же относительно понятия интересующих нас комплексных режимов это мало что добавляет. Здесь следует вернуться к исходному пониманию режима и рассмотреть его с учетом неопределенности и нормативности анализируемых комплексных административно-правовых режимов в отношении субъектов, объектов и в целом систем государственного управления.

Итак, в своем исходном и наиболее абстрактном понимании режим есть порядок. Соответственно, под административно-правовым режимом подразумевается порядок в области государственного управления. И если учесть нормативность комплексных режимов в отношении конкретных структур государственного управления, то остается признать, что с точки зрения их целевой ориентации эти режимы нацелены на порядок и упорядочение как таковые. Иначе говоря, комплексные режимы имеют самоцелью самое себя. В отрыве от конкретных систем они неизбежно вырождаются в порядок и упорядочение ради самого порядка.

Именно порядок и ничто иное является определяющей характеристикой и целью комплексных административных режимов. Однако ситуация резко меняется при реализации этих режимов в конкретных системах государственного управления. Здесь установленный режимом порядок накладывается на функции данной системы и приобретает в ней конкретное место и целевое назначение. Более того, в конкретных системах установленный режимом порядок может реализовываться множественными структурными подразделениями, где трансформироваться в их собственные функции, так что исходный комплексный режим может быть узнаваем в конкретной системе лишь на уровне оценки ее функционирования в целом.

Возьмем, например, режим секретности. Его реализация в конкретной структуре затронет информационное обеспечение управления и деятельности его объекта, кадровую функцию, внутреннее структурирование системы, информационный обмен с другими органами и организациями, пропускной режим, вопросы материально-технического обеспечения деятельности лиц, допущенных к работе со сведениями, составляющими государственную тайну, их взаимоотношения с коллегами по службе и т.д. Причем каждый из названных здесь компонентов перестанет быть самодостаточным и окажется составной частью общей деятельности системы и ее подразделений по достижению общих интегрированных целей.

При этом уточнение или изменение составных элементов режима государственной тайны, например перечня сведений, составляющих тайну, приведет в динамику все компоненты системы и может вызвать в ней серьезные структурные и кадровые изменения. В условиях существенной нормативности соответствующего режима, распространяющего свое действие на множество государственных органов, означенное выше действие по его изменению может вызвать ощутимые подвижки во всей системе государственного управления.

Кстати, в действительности встречается и обратное, когда изменения в структуре государственных органов влекут за собой изменения в административно-правовом режиме. Так, введение в действие перечня сведений, отнесенных к государственной тайне Указом Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. № 61 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне", было произведено, как отмечено в преамбуле самого Указа, "в связи с совершенствованием структуры федеральных органов исполнительной власти".

Следующее, на чем следует остановиться, уточняя понятие комплексных административно-правовых режимов, — это то, на что, собственно, направлен устанавливаемый режимом порядок. Ведь сам по себе порядок ради порядка — пустая абстракция. Упорядочить можно лишь деятельность и ее организацию. Только в связке с конкретной деятельностью порядок превращается в режим ее осуществления. Если же трансформировать эти суждения на комплексные административно-правовые режимы, то следует прямо констатировать, что их нормативность в отношении структур государственного управления возможна лишь в случае, когда регламентированная режимом деятельность имеет для них универсальный характер либо содержит общие элементы, которые могут быть подвергнуты режимной организации без какой-либо прямой связи с конкретными структурами.

Это, естественно, не означает, что все элементы комплексного режима будут непосредственно распространяться на все без исключения структуры, где имеет место упорядочиваемая этим режимом деятельность. В той или иной мере конкретная реализация комплексного режима обычно опосредуется его конкретизацией или привязкой к конкретным структурам.

Мы уже упоминали о режиме лицензирования, который имеет даже законодательное закрепление на уровне Федерального закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”. В отношении же лицензирования деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, действует специальное постановление Правительства Российской Федерации, вводящее особый порядок лицензирования.

Конкретизации подвергаются и ситуационные комплексные административно-правовые режимы, к числу которых можно отнести режим чрезвычайного положения. Для его реализации в каждом конкретном случае издается Указ Президента Российской Федерации, в котором должны быть уточнены и конкретизированы:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;
б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;
е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

На введение чрезвычайного положения должно быть получено согласие Совета Федерации Федерального Собрания в форме утверждения указа Президента Российской Федерации. На заседаниях соответствующего комитета палаты (обычно это Комитет по безопасности), на котором обсуждается соответствующий указ, в его содержание нередко предлагается внести изменения, которые могут в дальнейшем быть приняты во внимание Президентом.

Таким образом, из того, что изложено выше, следует, что комплексный административно-правовой режим — это особый порядок осуществления деятельности, общей для ряда или всей совокупности государственных органов. Сам факт общности этого порядка и его выражения в форме административно-правового режима подразумевает детальное правовое регулирование комплексных административно-правовых режимов. При этом единой тенденцией следует считать постоянное повышение уровня нормативно-правовых актов, лежащих в основе соответствующих режимов. Изложенное выше позволяет сделать вывод, что в последние годы комплексные административно-правовые режимы все чаще становятся объектом законодательной деятельности, а их основы получают закрепление в федеральных законах и законах субъектов федерации.

Если учесть, что обычно комплексные режимы определяют порядок в особых сферах государственного управления, а их требования нередко затрагивают область реализации прав и законных интересов всей совокупности субъектов административного права, то такая тенденция вполне понятна и ее следует всячески приветствовать. К тому есть ряд оснований, обусловливающих эффективность самого государственного управления, но об этом ниже.

Важно также иметь в виду, что комплексные административно-правовые режимы не только затрагивают права человека и гражданина, но и нередко в той или иной мере ущемляют или ограничивают их. В этой связи нельзя не обратить внимание на соответствующие конституционные положения. Так, часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. В то же время часть 3 той же статьи устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно это конституционное положение как раз и определяет возможность установления и наиболее общие сферы применения комплексных административных режимов, особенно в случаях отклонения государственного управления от обычного порядка функционирования.

Как прямо следует из Конституции, основания умаления прав и свобод человека и гражданина урегулированы анализируемой нормой исчерпывающим образом. Соответственно, административно-правовые режимы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, также не могут иметь иных оснований и направленности их применения. Кроме того, отсюда ясно следует, что такого рода режимы должны быть урегулированы федеральным законом. Таким образом, сама Конституция России прямо предполагает существенный объем законодательного регулирования комплексных административно-правовых режимов.

Наличие конституционного порядка ставит значительные ограничения для создания и применения административно-правовых режимов органами государства, особенно органами исполнительной власти на уровне подзаконного регулирования. Это, однако, не означает, что административно-правовой режим не может быть создан и урегулирован иными, помимо федеральных законов, нормативными правовыми актами. Например, в том, что касается функционирования самих государственных органов, установление режимов особого варианта действий может быть осуществлено в рамках тех ограничений, которые уже заранее предусмотрены федеральным законодательством, например, законодательством о государственной службе.

Кроме того, следует иметь в виду, что предусмотренный Конституцией порядок умаления прав и свобод человека и гражданина посредством федерального закона также имеет четкие ограничения. Часть 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации накладывает запрет на ограничение прав и свобод, предусмотренных статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции. Федеральные законы не могут нарушать названных норм и, соответственно, служить основанием для установления элементов административных режимов, посягающих на права и свободы человека и гражданина, ими установленные и защищаемые.

Обязательно нужно учитывать, что комплексные административно-правовые режимы могут быть урегулированы не только одними лишь административно-правовыми актами. Так, только что упомянутый режим чрезвычайного положения, согласно статье 56 Конституции Российской Федерации, должен быть урегулирован федеральным конституционным законом. Таким образом, режим, который общепризнан в административном праве как административно-правовой, по существу, регулируется правом конституционным. То же касается, как уже отмечалось выше, правового режима иностранцев, вынужденных переселенцев, беженцев, лиц без гражданства.

Тем не менее соответствующие акты конституционного права содержат нормы административного содержания, и, что самое главное, их реализация невозможна вне обширных административно-правовых процедур, в которых, кстати, и проявляется деятельностное содержание соответствующих правовых режимов в различных сферах государственного управления. В силу этих обстоятельств есть все основания относить соответствующие режимы к числу комплексных административно-правовых, имеющих, однако, первоосновы и частичное правовое регулирование в конституционно-правовых актах. То же отмечалось нами и относительно режимов реализации процессуальных санкций. Здесь источником соответствующих режимов являются уже процессуальные нормы и акты.

Резюмируя изложенное, можно попытаться дать определение комплексным административно-правовым режимам.

Итак, под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его применения.

Проиллюстрируем данное определение характерным примером комплексного административно-правового режима гражданской обороны. Несмотря на свою направленность на действия субъектов административного права в условиях, далеких от нормального функционирования, этот режим имеет постоянный характер и реализуется как режим поддержания непрерывной готовности к наступлению неблагоприятных последствий и их преодолению в обычных условиях функционирования.

Рассматриваемый режим в своей основе урегулирован Федеральным законом "О гражданской обороне". Распространяется он на предельно широкий круг субъектов административного права, о чем прямо заявлено в преамбуле: "Федеральный закон определяет задачи в области гражданской обороны и правовые основы их осуществления, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также силы и средства гражданской обороны".

С точки зрения исследуемого материала показательна статья 1 Закона, которая определяет саму гражданскую оборону как систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Это свидетельствует о том, что гражданская оборона распространяется как на режим нормального функционирования государственного управления, где осуществляется подготовка к действиям в условиях военного времени, так и на сами военные действия.

Небезынтересны также последующие положения данной статьи, в которых субъект управления — служба гражданской обороны, гражданские организации гражданской обороны и территория, на которой должны осуществляться соответствующие мероприятия, определены нормативно и заранее требуют конкретизации на уровне последующего нормотворчества органов государственной власти и управления, что также предусмотрено статьей 3 Закона.

Обращает на себя внимание основной принцип организации гражданской обороны, определенный пунктом 1 статьи 4 указанного закона. Этот принцип — территориально-производственный. Последнее сразу же подразумевает, что осуществление мероприятий гражданской обороны должно подпадать в сферу управленческих воздействий всей совокупности действующих на той или иной территории Российской Федерации субъектов государственного управления, а также управленческих структур иных организаций, независимо от организационно-правовых форм.

Глава II Закона прямо посвящена полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления в области гражданской обороны и ориентирована на разграничение предметов ведения и полномочий, а также установление четкого порядка взаимодействий между ними. При этом соответствующие органы определены нормативно без какой-либо детальной конкретизации.

Глава III Закона возлагает целый ряд специальных обязанностей на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации, а также на всех граждан Российской Федерации. Что касается органов государственной власти и местного самоуправления, то их роль здесь очевидна. Менее очевидны, особенно применительно к обычным условиям функционирования, обязанности и связанное с ними государственно-управленческое влияние на сферу прав организаций и граждан.

Так, статьей 9 к полномочиям организаций в области гражданской обороны отнесено:

Кроме того, на организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, возложены еще более существенные задачи. В частности, они обязаны создавать гражданские организации гражданской обороны и поддерживать их в состоянии постоянной готовности.

Иначе говоря, организации, даже в условиях мирного времени и в режиме нормального функционирования, обязаны осуществлять целый комплекс весьма затратных мероприятий по реализации мероприятий гражданской обороны. Понятно, что в условиях рыночной экономики это никак не отвечает их экономическим интересам и может вообще ставить под сомнение их конкурентоспособность на рынке. Тем не менее Закон прямо отнес гражданскую оборону к сфере безопасности, а значит, дал возможность законодателю в соответствии с частью 2 статьи 55 и частью 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации осуществить известную экспансию в область охраняемых Конституцией прав в целях безопасности.

Подчеркнем, что организации в данном случае очерчены нормативно, причем те из них, которые имеют особое значение с точки зрения обеспечения гражданской обороны, должны определяться Правительством Российской Федерации. В связи с этим нетрудно предположить, что именно такие организации, наряду с органами государственной власти, в первоочередном порядке будут получать соответствующую компенсацию расходов на проведение мероприятий гражданской обороны, предусмотренную статьей 18 федерального Закона.

Статьей 10 Закона определены обязанности граждан в области гражданской обороны. В том числе:

Статья 11 Закона определяет систему руководства гражданской обороной, где ведущая роль отведена руководителям органов исполнительной власти, включая Правительство Российской Федерации, которые одновременно являются начальниками гражданской обороны. Аналогичное относится и к организациям. Все начальники гражданской обороны персонально ответственны за осуществление входящих в этот режим мероприятий.

В нормативной форме определяются и органы системы государственного управления гражданской обороной. Так, статьей 12 Закона к их числу отнесены:

Кроме того, в отдельных случаях могут создаваться специальные органы, осуществляющие управление гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации, а также на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне. Такие органы комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, средства, на содержание которых выделяются из федерального бюджета, и гражданским персоналом, средства на содержание которого выделяются из бюджетов субъектов Российской Федерации. Причем руководители указанных органов назначаются руководителем федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны по согласованию с начальниками гражданской обороны субъектов Российской Федерации, а также территорий, отнесенных к группам по гражданской обороне (пункт 2 статьи 12 Закона). Иными словами, речь идет о возможности создания особых представительств федеральных органов управления гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации, наделенных широкими властными полномочиями.

Вся выстраиваемая таким образом система гражданской обороны наделена статьей 13 Закона правом нормотворчества и осуществления контрольных и надзорных функций в области гражданской обороны.

Непосредственные функции в области гражданской обороны осуществляют службы гражданской обороны, организуемые начальниками гражданской обороны. Деятельность этих служб обеспечивается воинскими и гражданскими формированиями гражданской обороны.

Если обобщить изложенное относительно гражданской обороны, то здесь ясно просматриваются все отмечавшиеся выше черты комплексных административно-правовых режимов. В центре режима — урегулированная федеральным законом деятельность в области гражданской обороны. Именно эта деятельность и необходимость ее эффективной реализации диктует соответствующую систему субъектов и объектов в области гражданской обороны. Сами эти субъекты и объекты определены нормативно, причем так, что ведущий субъект (а он назван прямо — Правительство Российской Федерации) имеет возможность гибко реагировать на потребности гражданской обороны и соответствующим образом изменять или корректировать ее систему.

Данный режим отличается своей принадлежностью к сфере обеспечения безопасности. В силу этого субъекты государственного управления гражданской обороной получили возможность вовлечения в эту сферу деятельности фактически всех основных категорий субъектов административного права. Более того, данным режимом осуществлена своего рода экспансия в область прав и свобод, что дозволено специальными нормами, установленными статьями 55 и 56 Конституции.

Таким образом, налицо типичный пример комплексного административно-правового режима со всеми присущими ему чертами. Отметим, что столь подробный анализ данного режима осуществлен нами не только в целях чистой иллюстрации изложенного. Приведенный пример характерен весьма полной регламентацией, свойственной комплексным режимам, и позволяет на основании анализа норм Федерального закона "О гражданской обороне" вполне корректно обозначить содержание и, соответственно, компоненты такого режима. Сюда в самом общем случае следует относить:

Таковы понятие и наиболее общее содержание комплексных административно-правовых режимов. Естественно, что мы попытались выделить именно общее для каждого отдельного режима. При этом не следует забывать ряд положений, на которые указывалось выше. Так, следует видеть различие между режимами в плоскости цели и средств, где их можно разделить на основные, регулирующие отношения в отдельных сферах общества и обеспечивающие, которые имеют значимость средств режимной организации. Скажем, в области гражданской обороны есть сама деятельность, т.е. система мероприятий гражданской обороны, и субъекты ее осуществления, которые становятся обладателями специальных статусов — суть режимов-средств обеспечивающего характера.

Нельзя также не учитывать того обстоятельства, что комплексные административно-правовые режимы могут и чаще всего накладываются один на другой. В результате этого возникает множественное взаимодействие этих режимов и соответствующая сложность функций субъектов режимной организации. К примеру, многие элементы гражданской обороны опосредуются режимами секретности, государственной службы, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, налоговым, таможенным и пограничным режимом, режимом закрытых территориальных образований и многими другими.

Отсюда, в частности, и комплексность средств, которыми обеспечиваются административно-правовые режимы, и, соответственно, появление комплексных режимов обеспечивающего характера. Недаром в организации государственного управления постоянно растет потребность в универсальных статусных режимах. Именно в этом заключается необходимость тесной интеграции различных составляющих государственной службы, которая наблюдается ныне.

Отметим также вытекающую из нормативного характера основных компонентов комплексных административно-правовых режимов их иерархию. Всякая конкретизация таких режимов, как правило, имеет ступенчатый характер, что обусловлено многоуровневостью и сложностью взаимосвязей субъектов режимной организации. При этом в практике государственного управления возникают и реализуются вторичные, также комплексные административно-правовые режимы, имеющие локальное проявление в отдельных управленческих структурах. Например, общий режим безопасности дорожного движения имеет свою частную представленность в области безопасности военного транспорта, которая в определенной части обеспечивается собственными управленческими структурами (Военной автомобильной инспекцией).

Еще одной важной чертой комплексных административно-правовых режимов является их интегративный характер в отношении порой существенно разнородных правоотношений, которые оказываются объединены в сфере действия режима механизмами его реализации. Учитывая управленческую суть режимов, в этом нет ничего из ряда вон выходящего. Сложные управленческие системы всегда охватывают своим функционированием множественные пересекающиеся сферы общественной жизни, а значит, и весьма разнородные отношения. Если же режим носит весьма масштабный характер, то при определенных обстоятельствах он начинает рассматриваться как некая достаточно автономная комплексная отрасль если не права, то законодательства. В этой связи обратимся к уже упоминавшемуся режиму исполнения уголовных наказаний. Основы этого режима заложены в уголовно-исполнительном законодательстве, которое традиционно рассматривается в качестве одной из отраслей современного права. Справедливости ради надо, однако, заметить, что такая позиция всегда вызывала критику и далеко не все юристы с ней соглашались.

В этой связи небезынтересно обращение к высказываемым в литературе точкам зрения, содержание которых в той или иной мере касается проблематики соотношения исполнения наказания и управления. Чаще всего они ограничиваются тем, что сама постановка исследовательской задачи, в той или иной мере сводящей исполнение наказания к механизмам государственного управления, отрицается. Согласно такого рода позициям, составляющие предмет государственного управления "административно-правовые отношения в деятельности исправительно-трудовых учреждений возникают лишь в процессе организации их функционирования и прохождения службы личным составом" и не имеют, таким образом, места в возникающих в ходе исполнения наказания уголовно-исполнительных правоотношениях. Иначе говоря, исполнение наказания — это одно, а управление — нечто другое, и смешивать их не следует.

Фактически именно эта позиция реализована в действующей модели уголовно-исполнительного права. Вряд ли, однако, такого рода позиция, несмотря на свою распространенность, особенно в среде пенитенциаристов, может считаться исчерпывающей. Один из аргументов наиболее общего характера в доказывании противного состоит в том, что уголовно-исполнительная система является структурой исполнительной власти и осуществляет свои специфические функции посредством и в форме государственного управления. Иного просто не дано. Поэтому в действительности уголовно-исполнительные отношения являются качественно своеобразными лишь содержательно. Формально же они развиваются и реализуются в рамках государственного управления. Отрицать этот факт равнозначно отрицанию универсальности социального управления в отношении разнородных общественных отношений, что абсурдно. В практике исполнения наказания, как ни в какой другой области жизни, "закон сам по себе не стоит ничего, ибо не может самореализоваться вне действий властных структур, применяющих его". Кроме того, есть немало сторонников той точки зрения, что управленческое содержание прямо свойственно самой достаточно дискуссионной природе этих отношений, которая многие годы обсуждается в рамках проблемы отраслевой принадлежности ныне уголовно-исполнительного, а ранее — исправительно-трудового права.

Здесь можно выделить ряд подходов. Один из них, которому в большей мере привержены специалисты в области исправительно-трудового (уголовно-исполнительного) права, сводится к попыткам обоснования его отраслевой самостоятельности и обусловливающей ее самобытности соответствующих исправительно-трудовых (уголовно-исполнительных) отношений. Казалось бы, именно здесь больше всего аргументов для отрицания самого факта наличия в них управленческого содержания, поглощаемого спецификой этих отношений, что в первую очередь свидетельствует о наличии собственного предмета регулирования предполагаемой самостоятельной отрасли права. Однако в том, что касается свойственного ей метода регулирования, приходится признать, что им является именно администрирование. А это как раз и свидетельствует о том, что содержательно уголовно-исполнительные отношения разворачиваются в плоскости государственного управления и реализуются присущими ему административными методами. Государственное управление способно опосредовать реализацию норм любой отраслевой принадлежности и при этом отнюдь не перестает быть самим собой.

Следует также подчеркнуть, что точка зрения, в соответствии с которой исправительно-трудовое (уголовно-исполнительное) право является самостоятельной отраслью, разделяется далеко не всеми. Отдельные исследователи считают его подотраслью уголовного права, а в пространстве между двумя уже названными выше позициями многие годы назад сформировалась так и не опровергнутая точка зрения И.С. Ноя, согласно которой нормы, регулирующие карательную сторону наказания, являются нормами уголовного права, а регулирующие другие его стороны — нормами исправительно-трудового. Понятно, что обе эти точки зрения отнюдь не исключают администрирования как метода регулирования соответствующих отношений и, соответственно, управленческого содержания, разворачивающегося в динамике их реализации.

Несколько иной подход просматривается в позициях авторов, утверждающих, что исправительно-трудовые отношения носят комплексный характер. Например, А.Л. Ременсон относил их к содержанию особой комплексной отрасли, каковой он полагал исправительно-трудовое право. Некоторые авторы, подчеркивая комплексность исправительно-трудовых отношений, придерживаются точки зрения, согласно которой они вообще не образуют особой отрасли права, а являются отраслью законодательства, объединяющей комплекс правовых норм, регулирующих разнородные общественные отношения, в том числе исходные для государственного управления административно-правовые, возникающие в процессе исполнения наказания.

Особое внимание хотелось бы обратить на позицию, в той или иной мере связывающую исправительно-трудовые отношения с уголовным процессом. Наиболее последовательно эта точка зрения развивалась в специально посвященных уголовно-процессуальной проблематике работах И.Д. Перлова. Рассматривая исполнение приговора как стадию уголовного процесса, он утверждал, что процессуальная деятельность отнюдь не завершается обращением приговора к исполнению, а имеет место и в ходе его осуществления. При этом исполнение приговора, в том числе на стадии исполнения наказания, напрямую связано с самим приговором как особым решением, реализацией которого, собственно, и является исполнение наказания. В этом качестве оно предстает не чем иным, как протекающей в особой процессуальной форме исполнительно-распорядительной деятельностью (государственным управлением), направленной на реализацию приговоров судов к лишению свободы. В таком случае исправительно-трудовое законодательство, действительно, предстает комплексом норм различной отраслевой принадлежности и оказывается в положении именно комплексной отрасли законодательства, но не отрасли права.

Остановимся на этом в анализе нашего примера, констатировав нечто общее и весьма важное. Состоит оно в следующем: комплексные административно-правовые режимы, которые имеют законодательное регулирование и охватывают широкие сферы разнородных общественных отношений, нередко трактуются именно как особые отрасли законодательства, которые на известном уровне развития начинают претендовать и на собственное место в отраслевой структуре права. Поэтому известная ныне размытость границ права административного вовсе не говорит о его растворении в других отраслях, напротив, при внимательном анализе оказывается, что многие из вновь возникших и пока еще формирующихся комплексных отраслей являются не чем иным, как масштабным комплексным административно-правовым режимом, и в действительности должны характеризоваться и анализироваться с позиций административного права как его составные части.

И это вполне объяснимо. Предмет административного права — государственное управление — может формировать стабильные структуры комплексных разнородных отношений, получающих специфическое преломление в рамках соответствующих систем управления. Они, конечно же, не перестают быть самими собой – отношениями, принадлежащими к другим правовым отраслям. Однако в рамках очерчиваемой комплесным административно-правовым режимом структуры те же отношения облекаются в административно-правовую форму и становятся объектом административно-правового регулирования. Для примера отметим, что труд по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, облаченный в форму особого административно-правового режима, становится государственной службой. Это особый институт административного права, хотя содержательно регулируемые им отношения обладают природой отношений трудового права. И если труд в форме государственной службы – явление типично публично-правовое, то сами по себе трудовые правоотношения все более и более тяготеют к частно-правовым.

В заключение резюмируем изложенное в данном параграфе.

1. Комплексные административно-правовые режимы являются особой разновидностью административно-правовых режимов, для которых свойственна нормативность в определении компонентов осуществляющей режим системы государственного управления и принципиальное закрепление основных компонентов составляющей сам режим деятельности.

При этом для комплексных административно-правовых режимов характерен акцент на режим самой деятельности, сообразно чему строится система управления. Такого рода режим обычно урегулирован правом. Причем в последние годы ясно просматривается тенденция к регулированию комплексных административно-правовых режимов федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целом понятие комплексных административных режимов может быть сведено к следующему определению: под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации.

2. В самом общем виде комплексный административно-правовой режим включает:

3. Комплексные административно-правовые режимы имеют ступенчатый характер и конкретизируются по вертикали и горизонтали системы государственного управления. При этом могут возникать вторичные комплексные административно-правовые режимы, являющиеся определенным этапом и средством реализации первичного режима.

4. Комплексные административно-правовые режимы разделяются на основные и обеспечивающие. Первые соответствуют целям, вторые – средствам режимной организации государственного управления.

5. Многие из появляющихся ныне комплексных отраслей законодательства в действительности являются сложными формами комплексных административно-правовых режимов и должны анализироваться и изучаться в науке административного права.

2. ВИДЫ КОМПЛЕКСНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

Теперь уже, видимо, ясно, что комплексные административно-правовые режимы представляют собой своего рода открытое множество. Их число постоянно растет одновременно в двух направлениях: первое связано с формированием новых режимов, второе — с их конкретизацией в более частных, связанных с функционированием конкретных систем государственного управления. Поэтому с точки зрения научного исследования простое перечисление комплексных режимов и их обособленный анализ нельзя признать продуктивными. Гораздо важнее попытаться выстроить классификацию этих режимов, ориентированную на их функциональное назначение в государственном управлении. Понятно, что, говоря о функциональном назначении, мы имеем в виду укрупненные блоки функций в рамках разветвленной системы государственного управления, при реализации которых более всего проявляется тенденция к формированию комплексных режимов.

Вместе с тем необходимо иметь в виду и другое. Любой комплексный административно-правовой режим регламентирует определенную функцию или деятельность, которая протекает в отраслях и сферах государственного управления, специфика и целевые установки которых являются определяющими для конкретизации комплексного режима применительно к отдельным управленческим структурам. Помимо этого есть собственная функциональная направленность административно-правовых режимов как особого явления, свойственного государственному управлению, которое отражает его собственные закономерности и, в конечном счете, обеспечивает потребности самой управленческой деятельности.

Иначе говоря, сообразно тому, как само государственное управление протекает в определенных отраслях и сферах государственного управления, возникают отражающие специфику этих сфер и реализуемые в них функции государства комплексные режимы. Эти режимы в нормативной форме обеспечивают режимную организацию самого государственного управления как явления общего и универсального для деятельности всех или многих государственных структур. В этой связи комплексные режимы приобретают собственное функциональное назначение в государственном управлении.

Таким образом, пытаясь выстроить классификацию административно-правовых режимов, следует исходить одновременно из двух оснований. Первое и базовое — это принадлежность режимов к отраслям государственного управления. Второе — собственная функциональная специфика комплексных режимов.

Следует учитывать, что все режимы делятся на режимы обычного функционирования и те, которые связаны с преодолением ситуаций чрезвычайного характера. Уже в результате проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в данном отношении комплексные режимы подразделяются на режимы нормального функционирования, чрезвычайные, а также те, которые носят смешанный характер, т.е. одновременно заключают в себе регламентацию нормального функционирования и меры по преодолению чрезвычайных ситуаций. Последнее обстоятельство также следует учитывать при построении классификации комплексных режимов. При этом каждый из них, как правило, имеет несколько составляющих. В их числе: определение и закрепление наиболее общих параметров данного режима, а также его многоуровневая конкретизация, включая формирование более частных и, тем не менее, все же комплексных режимов.

Выбирая первоосновой классификации отрасли государственного управления, следует прямо ориентироваться на сформировавшуюся в административном праве позицию по данному вопросу. В этой связи необходимо выделять комплексные административно-правовые режимы, имеющие место в сфере антимонопольной деятельности, области управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферах.

Исходный комплексный режим, действующий в сфере регулирования антимонопольной деятельности, имеет основу в нормах федеральных законов. Особое место здесь занимают Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также Федеральный закон "О естественных монополиях". Общий режим ограничения монополистической деятельности необходимо прямо отнести к режимам нормального функционирования. Данный режим не содержит элементов чрезвычайных ситуаций, а в качестве средств реализации используются санкции к нарушителям требований режима.

С точки зрения регламентации самого управления, здесь также нет ничего примечательного. Вся специфика режима заключается в определяемой им деятельности, откуда вытекают требования к соответствующей системе государственного управления в области антимонопольной деятельности. Однако следует подчеркнуть, что сама специфика субъектов-монополистов диктует необходимость установления в отношении них особых режимов деятельности в отдельных ситуациях. Например, в отношении субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса установлен специальный режим банкротства, определяемый Федеральным законом "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" .

Помимо общего существуют комплексные режимы, определяющие деятельность отдельных естественных монополий. Примером здесь может служить комплексный административно-правовой режим газоснабжения, основы которого определяются Федеральным законом "О газоснабжении в Российской Федерации" от 31 марта 1999 г., режим функционирования железнодорожного транспорта, в основе которого лежит Федеральный закон "О федеральном железнодорожном транспорте", и Транспортный устав железных дорог Российской Федерации.

Аналогично обстоит дело применительно к режимам деятельности в области связи. В целом эти режимы определяются Федеральным законом "О связи", но поскольку связь включает в себя целый ряд разновидностей, то в отношении ряда из них установлены собственные комплексные административно-правовые режимы и собственные режимы использования финансовых ресурсов.

Так, в области почтовой связи действует режим, определяемый Федеральным законом "О почтовой связи". Составной частью этого режима является режим тайны связи, установленный статьей 15 данного закона. Еще одной разновидностью связи является федеральная фельдъегерская связь, режим деятельности которой формируется на базе Федерального закона "О федеральной фельдъегерской связи". Это достаточно специфичный вид связи, являющийся составной частью сил и средств обеспечения государственной безопасности России, что прямо следует из ее задач, определенных статьей 2 указанного закона. Эти задачи сводятся в основном к доставке в административные центры субъектов Российской Федерации и обратно, а также столицы государств-участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи отправлений особой важности, совершенно секретных, секретных и иных служебных отправлений, в том числе:

Кроме того, фельдъегерская служба осуществляет:

Естественно, что на данный вид деятельности в полной мере распространяется комплексный административно-правовой режим государственной тайны, основу которого составляет Закон Российской Федерации "О государственной тайне". В свою очередь, этот режим является составной частью информационных режимов, основу которых составляют, в частности, Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" и Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене".

Следует заметить, что с точки зрения отраслей государственного управления режим фельдъегерской связи является межотраслевым и распространяется на корреспонденцию фактически всех органов государственной власти и в отдельных случаях — органов местного самоуправления. Кроме того, это касается и администрации промышленных и иных организаций, имеющих особое значение с точки зрения безопасности страны. В связи с этим режим фельдъегерской связи вообще выпадает из антимонопольной деятельности и, скорее всего, тяготеет к административно-политической сфере.

Заметим также, что в области связи, возможно даже больше, чем где-либо еще, проявляется специфика режимной организации в области информации и информатизации. Данный вид режимной организации в целом является межотраслевым и, как отмечалось в первой главе работы, принадлежит к числу режимов, обеспечивающих функционирование любой управленческой структуры. Это более всего проявляется в режиме государственной тайны и сопутствующих ему режимах деятельности, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну. То же самое относится к информации ограниченного доступа, конфиденциального и коммерческого характера.

Еще одна область антимонопольной деятельности, на которую следует обратить внимания с точки зрения комплексных административно-правовых режимов, — это область производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Основой этого режима в настоящее время является Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции". При этом отдельные, более частные элементы режима регулируются как законами, так и нормативными правовыми актами подзаконного характера, издаваемыми органами государственной власти и местного самоуправления.

Заметим, что функционально режим производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции во многих отношениях имеет специфическую направленность на обеспечение общественной безопасности и защиту прав потребителей (с учетом того, что свойственно этому режиму) и обеспечивается мерами административного принуждения.

Комплексные административно-правовые режимы в области управления экономической сферой весьма разнообразны и многочисленны. Их особенность определяется спецификой современной отечественной экономики, переживающей глубинные рыночные преобразования на фоне многолетнего кризиса. При этом государство средствами государственного управления порой вынуждено решать достаточно противоречивые задачи. С одной стороны, это необходимость широкого государственного регулирования и контроля, с другой — потребность в либерализации экономических отношений. В этой связи использование комплексных административно-правовых режимов, закрепляющих отношения в отдельных наиболее значимых видах экономической деятельности и оставляющих достаточно место для свободы субъектов и объектов управления, оказывается как нельзя кстати. Рассмотрим основные разновидности имеющихся здесь режимов.

Прежде всего, они разделяются на отрасли государственного управления, среди которых выделяют управление промышленностью, агропромышленным комплексом, транспортным комплексом, финансами, внешнеэкономической деятельностью, таможенным делом, охраной прав потребителей в области налогообложения, в области использования и охраны природных ресурсов. Исследование каждой из этих отраслей с точки зрения исчерпывающего изучения действующих здесь режимов может составить предмет самостоятельной работы. Поэтому, ориентируясь на цели и задачи нашей работе, остановимся лишь на некоторых режимах, отражающих специфику режимной организации государственного управления экономикой.

В первую очередь, это режим деятельности основных хозяйствующих субъектов в условиях рынка. Уже на первых порах экономических реформ был принят Закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" от 25 декабря 1990 г., определяющий основы данного режима. Кроме того, режимной регламентации подверглись процессы преобразования экономики. В связи с этим были установлены режимы, создававшие условия для свободной конкуренции, и в целом механизм антимонопольной деятельности государства, о котором шла речь выше.

Потребность в упорядоченной приватизации нашла отражение в режиме, установленном, в частности, Законом Российской Федерации "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", а также в Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 21 июля 1997 года.

Рыночные реформы неизбежно коснулись и внешнеэкономической деятельности, где также были установлены особые комплексные режимы. В их основе такие акты, как Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и Федеральный закон "Об экспортном контроле". Следует подчеркнуть еще одну разновидность комплексных административных режимов, которая представлена первым из названных актов — Федеральным законом "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". Здесь, и это следует подчеркнуть особо, мы имеем дело с режимом, который также является разновидностью комплексных режимов, однако ориентирован лишь на субъекты государственного управления. При этом деятельность субъектов управления охвачена режимом лишь в определенной отрасли государственного управления применительно к конкретной части осуществляемых здесь функций. В итоге такого рода режим можно характеризовать как отраслевой комплексный режим функционирования субъектов государственного управления.

В этой связи заметим, что режимы, устанавливаемые положениями о конкретных органах государственного управления, комплексными не являются, ибо не носят нормативного характера по отношению к субъектам управления. В них эти субъекты четко обозначены, а компетенция однозначно определена.

Напротив, упомянутый выше режим, изначально определивший положение предприятий и осуществляемой ими предпринимательской деятельности, является комплексным административно-правовым режимом функционирования объектов государственного управления. Примерами такого режима являются также режим функционирования производственных кооперативов, установленный Федеральным законом "О производственных кооперативах" от 8 мая 1996 г., режим финансово-промышленных групп, режим функционирования банков и банковской деятельности и др.

Отметим, что регламентация взаимоотношений производственных кооперативов с государством также составляет часть соответствующего режима, чему специально посвящена глава VII Закона. В данной связи нельзя не упомянуть и о режимах, которые определяют деятельность разного рода объединений субъектов рыночных отношений. Примером может служить режим деятельности торгово-промышленных палат, установленный Законом Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" .

В итоге констатируем, что среди комплексных режимов есть режимы, которые раздельно определяют функционирование субъектов и объектов управления.

Особое место в государственном управлении промышленностью занимают режимы, обеспечивающие безопасное осуществление тех или иных функций. Основной из них введен Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 года. Кроме того, режимы безопасности могут устанавливаться и в отдельных сферах производства.

Особое место в государственном управлении рыночной экономикой занимают разрешительные процедуры, посредством которых государство допускает к отдельным видам деятельности субъектов рыночных отношений. Это, в частности, лицензирование, сертификация, аттестация и др. В данном случае важно отметить, что обеспечение свободы конкуренции требует здесь четко определить требования к проведению соответствующих процедур и ограничить возможное усмотрение субъектов государственного управления. Последнее достигается установлением специальных процедурных режимов. Причем ведущую роль здесь опять же играет законодательство.

Главными условиями получения разрешения (в той или иной форме) на осуществление отдельных видов деятельности является обеспечение определенных требований к параметрам и качеству ее результатов. Достигается это особыми процедурами, к числу которых относятся процедуры стандартизации, сертификации, обеспечения единства измерений и др. Эти процедуры также имеют режимную регламентацию и зачастую получают законодательное закрепление. Условно их можно было бы обозначить как режимы стандартизации, считая их разновидностью процедурных режимов. Они имеют межотраслевой характер и в той или иной мере встречаются в любой структуре государственного управления, распространяя свое действие как на его субъекты, так и на объекты.

Весьма важное место в сфере государственного управления экономикой играют налоговая и таможенные службы. Здесь также действует целый ряд комплексных режимов. При этом первоосновой налогового режима в стране является Налоговый кодекс Российской Федерации, таможенного — Таможенный кодекс Российской Федерации. Налоговый и таможенный режимы могут иметь конкретизацию применительно к особым группам субъектов и объектов, подпадающих под действие соответствующих конкретных комплексных режимов. В этом случае устанавливаются специальные налоговые и таможенные режимы. В системе налоговой службы конкретизирован и режим прохождения государственной службы. То же самое имеет место в органах таможенной службы, где установлен режим государственной службы, весьма схожий с режимом, установленным для лиц начальствующего состава органов внутренних дел. Данный режим урегулирован Федеральным законам "О службе в таможенных органах Российской Федерации".

Весьма показательно, что в сфере налогообложения действует особая правоохранительная структура — налоговая полиция, специфика которой диктует необходимость рассматривать ее деятельность не только в сфере государственного управления экономикой, но и в сфере правоохраны. Об этом свидетельствуют, в частности, особые права органов налоговой полиции, определенные пунктом 1 статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции", который в целом можно рассматривать в качестве источника комплексного режима деятельности данной системы органов.

Согласно названной статье, органы налоговой полиции уполномочены проводить оперативно-розыскные мероприятия с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, а также дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к ведению федеральных органов налоговой полиции, а также обеспечения собственной безопасности.

Противоречивое положение сегодняшнего агропромышленного комплекса, который гораздо сложнее поддается рыночным реформам, чем другие сферы экономики, нашло отражение в соответствующих административно-правовых режимах, среди которых с точки зрения проводимой классификации хотелось бы отметить режимы, определяющие особый статус продукции отдельных видов сельскохозяйственного производства — зерна, семеноводства, селекционных достижений, животноводства и др. Здесь вновь встречаются режимы особой поддержки и участия государства в развитии и поддержании данной сферы производства.

В связи с переходом к рынку и либерализацией торговли, в России стала актуальной проблема защиты прав потребителей товаров и услуг. В 1992 г. был принят Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей", который, по существу, установил комплексный административно-правовой режим защиты этих прав. В 1996 г. была принята новая редакция этого закона.

Режим защиты прав потребителей является, по существу, режимом повседневного действия и общего распространения. Его содержание сводится к преимущественному определению прав потребителя и обязанностей продавца товаров или услуг с акцентом на соблюдение прав потребителя. Особое внимание уделяется механизмам обеспечения защиты этих прав, а также ответственности продавца за их нарушение.

Если проанализировать режим защиты прав потребителей с точки зрения определения его укрупненной функциональной направленности, то здесь на первом месте — общее для любого комплексного административно-правового режима упорядочивание определенной, имеющей высокое значение сферы общественных отношений. В этой связи важно подчеркнуть, что, устанавливая приоритет потребителя в отношениях с продавцом товаров и услуг, данный комплексный режим закладывает первоосновы рыночных отношений в сфере массового потребления и тем самым способствует реализации целого ряда базисных для современного общества ценностей.

Нельзя оставить в стороне такую функцию рассматриваемого режима, как обеспечение безопасности товаров и услуг, что является составной частью более общей функции обеспечения общественной безопасности. С этой точки зрения режим предусматривает целый комплекс мер государственного и общественного характера, обеспечивающих эффективную защиту прав потребителя. При этом используется как принуждение, так и меры позитивной ответственности, включая информирование потребителей о качествах и свойствах товаров и услуг, а также их просвещение в области содержания потребительского рынка, способах защиты своих прав и мерах воздействия на продавцов.

Так, глава IV Закона "О защите прав потребителей" — "Государственная и общественная защита прав потребителей" — предусматривает целый комплекс мер административного принуждения, включая предупреждение, пресечение и наложение взысканий на продавцов — нарушителей прав потребителей. В этих мерах просматриваются зачатки более частных конкретизирующих исходный административно-правовых режимов, отвечающих функциям административного принуждения. Такие режимы устанавливаются органами государственной власти и местного самоуправления на уровне подзаконного нормотворчества. То же касается и мер по реализации основных положений режима защиты прав потребителей.

Резюмируя изложенное, следует констатировать, что в области защиты прав потребителей действуют комплексные разноуровневые и взаимосвязанные административно-правовые режимы, обеспечивающие общественный порядок и общественную безопасность и применение в этих целях мер административного принуждения, а также мер позитивной ответственности.

Теснейшим образом к комплексному режиму охраны прав потребителей примыкает режим рекламной деятельности, основы которого установлены Федеральным законом от 18 июля 1995 года № 108-Ф "О рекламе" В том, что здесь речь идет о комплексном административно-правовом режиме, можно убедиться непосредственно из названия и содержания основополагающих глав. Так, глава II определяет общие и специальные требования к рекламе, глава III — права и обязанности рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей, глава IV — государственный контроль и саморегулирование в области рекламы. Если же оценить режим в целом, то с точки зрения укрупненной функциональной направленности он повторяет все то, что говорилось выше о режиме защиты прав потребителей, а именно: обеспечение определенного порядка в области рекламной деятельности, общественная безопасность и применением мер административного принуждения.

Рассмотрим теперь режимы, характерные для социальной сферы. Довольно своеобразен режим санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Как и в предыдущем случае, этот режим имеет основой законодательную базу — Закон Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". В преамбуле данного закона прямо сказано, что он "направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду".

Статья 2 Закона прямо определяет, что именно включает данный режим. Это:

Как легко убедиться из приведенного содержания режима, он сводится к мерам обеспечения общественной безопасности, но уже в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Составными частями режима вновь выступают меры административного принуждения и позитивной ответственности. Однако здесь более явственно, чем в предыдущих случаях, просматриваются две группы базовых мер и составных частей режима.

Первые носят превентивный характер и направлены на поддержание нормальной ситуации. Этому посвящена Глава IV Закона — "Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия". Вторые связаны с преодолением негативных последствий нарушения требований режима и восстановлением нормального состояния регулируемых им общественных отношений. Последнее достигается отнюдь не только мерами административного принуждения и позитивной ответственности, но и проведением органами власти и местного самоуправления комплекса специальных мероприятий, отвечающих специфике возникшей негативной ситуации. Это, например, введение карантина (статья 31 Закона), меры в отношении больных инфекционными заболеваниями (статья 33) и др.

Наконец, специально следует отметить режимы осуществления отдельных видов медицинской помощи. В качестве примера приведем режим трансплантации органов и(или) тканей человека, режим психиатрической помощи и гарантий прав граждан при ее оказании, режим использования наркотических и психотропных веществ и др.

Особое место среди режимов в социальной сфере занимают режимы охраны культурного достояния страны и безопасного осуществления тех или иных видов деятельности. К числу первых относится, например, режим охраны памятников, культуры и архитектуры, режим особо охраняемых природных территорий, режим ввоза и вывоза культурных ценностей. Некоторые из них носят множественную направленность. Скажем, режим архитектурной деятельности одновременно включает и охрану памятников культуры и архитектуры, и регулирует вопросы охраны окружающей среды, пожарной безопасности и т.д.

Здесь же действуют режимы, прямо ориентированные на охрану среды жизнедеятельности человека. Это, например, режим особо охраняемых природных территорий, установленный Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях". В его преамбуле прямо сказано, что "особо охраняемые природные территории – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны". Особо охраняемые природные территории отнесены законодателем к объектам общенационального достояния.

Существует и более общий режим охраны окружающей природной среды, установленный Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". Раздел VIII данного закона посвящен чрезвычайным экологическим ситуациям и мерам по их преодолению.

На отдельных территориях Российской Федерации основными видами деятельности являются те, что прямо связаны с обеспечением обороны и безопасности страны. Соответствующие территориальные образования называются закрытыми. В силу их выраженной специфики здесь устанавливаются особые комплексные режимы, охватывающие организацию власти и управления, а также возможные ограничения прав и свобод проживающего здесь населения. В целом основы режима установлены Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании".

Согласно статье 1 Закона, закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее — предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

При этом территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Следует подчеркнуть, что границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. В ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.

В закрытых территориальных образованиях могут вводиться в действие особые комплексные режимы обеспечения безопасности. Например, в случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Само собой разумеется, что закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются также Правительством Российской Федерации. Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых исходным Законом.

Таким образом, следует констатировать, что режим закрытого административно-территориального образования включает в себя действие целого ряда разнородных режимов, имеющих единую направленность на обеспечение требований безопасности и особого режима функционирования данного вида территориальных образований. Все это в совокупности позволяет характеризовать данный режим не только как комплексный, но и как многомерный в смысле множественности и взаимосвязей составляющих его отдельных комплексных режимов.

Заметим, что данный режим нельзя напрямую отнести к числу режимов административно-политической сферы государственного управления, однако вряд ли здесь можно провести четкий водораздел, ибо речь в действительности идет о функциях как обороны и безопасности, так и правовоохраны. Отсюда вывод о том, что среди административно-правовых режимов, относящихся к различным сферам и отраслям государственного управления, есть пограничные, которые имеют межотраслевой характер не только в силу того, что обеспечивают государственное управление в целом, а в силу особенностей охватываемых ими сфер "материальной" (имеется в виду не управленческой) деятельности.

В целом в области антимонопольной деятельности, управления экономикой и социальной сфере немало такого рода переходных режимов, где в той или иной мере начинают проявляться функции и специфика государственного управления административно-политической и правоохранительной деятельностью. Некоторые из них и вовсе носят выраженный административно-политический характер, хотя близко примыкают и к экономике, и к вопросам социальной сферы.

Возьмем для примера режим внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации. С одной стороны, устанавливается целый ряд режимов сугубо административно-политической сферы государственного управления. Среди них режим захода иностранных судов в морские порты России, режим военно-морских баз и пунктов базирования военных кораблей, режим захода иностранных военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, в морские порты.

В то же время данный многомерный комплексный режим включает такие составляющие, как режимы поисково-спасательных и судоподъемных операций, создания искусственных сооружений, прокладки подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах и в территориальном море; исследования, разведки, разработки (добычи) и охраны водных биологических ресурсов и других природных ресурсов и окружающей среды внутренних морских вод и территориального моря.

Здесь же режимы морских научных исследований во внутренних морских водах и территориальном море, защиты и сохранения морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, захоронения отходов и других материалов и сброса вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море, охраны внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов. Все это, как несложно заметить, в большей мере примыкает к государственному управлению в области экономики и социальной сферы.

К этому режиму примыкает режим исключительной экономической зоны России, установленный Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", под которой понимается "район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности" (пункт 1 статьи 1 федерального Закона).

Наконец, последняя группа комплексных административно-правовых режимов, на которых необходимо остановиться в данном исследовании, — это режимы административно-политической сферы. К этой сфере, по мнению большинства исследователей, относятся управление в области обороны и военной службы, управление в области безопасности и охраны государственной границы России, управление внутренними и иностранными делами, а также юстицией.

Что касается комплексных административно-правовых режимов, действующих в данной сфере, то они требуют особого рассмотрения, хотя в отдельных чертах уже затрагивались выше. Здесь же мы лишь подчеркнем, что комплексные режимы административно-политической сферы — это наиболее признаваемая большинством исследователей сфера режимной организации государственного управления. Иного в целом и нельзя было ожидать, ибо именно здесь, как нигде еще, проявляется властная суть государственного управления, его жесткая вертикальная направленность, наиболее четкая определенность управленческих отношений и их обеспеченность особыми видами правового принуждения. Именно здесь более всего проявляются особенности правоохранительных административно-правовых режимов.

Прежде чем перейти к обобщающим выводам, подчеркнем особую значимость и роль комплексных административно-правовых режимов в государственном управлении. Здесь важно иметь в виду три основных момента.

Во-первых, это нацеленность комплексных режимов на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственно-управленческой деятельности. Нормативность комплексных режимов — как раз одно из средств решения этих важнейших задач.

Действительно, основа комплексных режимов обычно оказывается урегулирована на уровне федерального законодательства, и в этом отношении она более устойчива к ситуативным реакциям, чем сама система исполнительной власти и государственного управления. Следует подчеркнуть, что комплексные административно-правовые режимы, как ничто другое, способствуют стабилизации и общей урегулированности системы, и главное — важнейших функций государственного управления. Через комплексные режимы они становятся в известной мере автономными даже от колебаний в системе власти, не говоря уже о множественных трансформациях, наблюдаемых ныне в государственном управлении.

При этом подчеркнем, что такого рода стабильность вовсе не означает торможение необходимых изменений. В конце концов, стабильность материальных и управленческих функций первична в отношении реализующих их органов и организаций. В условиях действия отлаженных комплексных режимов последние могут меняться, что никак не скажется на функциональной стабильности государственного управления.

Во-вторых, комплексные административно-правовые режимы во многих отношениях являются своего рода опорой власти в ее более или менее стабильных функциях. Наличие этих режимов вовсе не предполагает окостенения и серьезной бюрократизации государственного аппарата, поскольку нормативность комплексных режимов оставляет простор для организационных новаций.

В-третьих, режимная регламентация государственного управления, осуществляемая в нормативной форме комплексных административно-правовых режимов, оставляет известный простор и для административного усмотрения, без которого нельзя представить по-настоящему эффективной управленческой деятельности, тем более, когда речь идет о глубинных реформах общества и государства. Причем простор этот оказывается заключен в жесткие рамки режимной организации, что гарантирует минимизацию негативных последствий ощутимого административного усмотрения. Тем самым налицо действенное средство ограничения произвола и злоупотреблений в части осуществления реформаторской деятельности.

Не секрет, что ощущаемая ныне повсеместно тяга к порядку и дисциплине, преодолению коррупции и борьбе с организованной преступностью все чаще связывается с мыслью об отказе от дальнейшего активного реформаторского процесса. Однако этому всегда есть альтернатива, и она давно известна в практике государственного управления. Заключается такая альтернатива в эффективном государственном управлении самими реформами, и комплексные административно-правовые режимы могут быть здесь немалым подспорьем.

Все эти весьма привлекательные свойства и функции комплексных административно-правовых режимов пока, увы, используются далеко не в полной мере. Преодоление этой ситуации — общая и весьма актуальная задача юридической теории и практики. Здесь еще есть весьма широкий простор для плодотворных изысканий и формулирования крайне важных для практики рекомендаций.

Резюмируем изложенное в качестве основных выводов, касающихся классификации и роли комплексных административно-правовых режимов в теории и практике государственного управления.

1. Главным основанием классификации комплексных режимов является их принадлежность к той или иной сфере государственного управления. Среди комплексных режимов выделяются следующие:

2. Достаточно часто комплексные административно-правовые режимы не имеют четко выраженной отраслевой принадлежности. В связи с этим целесообразно выделять:

3. По своей роли в обеспечении регулирования различных отраслей государственного управления и нужд самого государственного управления комплексные административно-правовые режимы могут быть разделены следующим образом:

4. Среди предметных комплексных административно-правовых режимов наиболее значимыми представляются:

5. Среди управленческих режимов необходимо отметить:

Такова в целом классификация основных разновидностей комплексных административно-правовых режимов.

Их роль в государственном управлении сводится к трем основным положениям.

Во-первых, это нацеленность комплексных режимов на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственно-управленческой деятельности.

Во-вторых, комплексные административно-правовые режимы во многих отношениях начинают играть роль своего рода опоры государственной власти в ее более или менее стабильных и наиболее важных функциях.

В-третьих, режимная регламентация государственного управления, осуществляемая в нормативной форме комплексных административно-правовых режимов, оставляет достаточный простор для административного усмотрения, без которого нельзя представить себе по-настоящему эффективной управленческой деятельности. При этом одновременно создается действенное средство ограничения произвола и злоупотреблений в части осуществления реформаторской и вообще государственно-управленческой деятельности.

3. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ РЕЖИМОВ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО И ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ

Среди всех административно-правовых режимов выделяются два, специально отмеченные в Конституции Российской Федерации, – режимы чрезвычайного и военного положения, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами.

Согласно статье 56 Конституции Российской Федерации, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. При этом не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции.

В соответствии со статьей 87 в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Ныне оба предусмотренных Конституцией федеральных констититуционных закона приняты, а режимы чрезвычайного и военного положения обрели четкую правовую регламентацию. По чрезвычайному характеру применяемых мер, использованию особых сил и средств, введению существенных ограничений на ряд конституционных прав и свобод граждан эти режимы имеют много общего, хотя, естественно, отличаются содержательно в связи с различиями в преодолеваемых с помощью каждого из режимов угроз безопасности и правопорядку.

Как уже отмечалось, особенности и содержание режима чрезвычайного положения в соответствии с частью 2 статьи 56 Конституции Российской Федерации определены Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении", который отменил и заменил собой порядком устаревший за десять лет, прошедших с момента его принятия, одноименный Закон Российской Федерации. Статья 1 нового Закона определяет чрезвычайное положение как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. При этом специально подчеркивается, что введение чрезвычайного положения – это временная мера, применяемая исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Соответственно меры правоохраны, применяемые в рамках данного режима, имеют свою специфику.

Статья 3 Федерального конституционного закона содержит закрытый перечень обстоятельств, при которых возможно введение режима чрезвычайного положения. Это:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Неординарный характер чрезвычайного положения в системе мер по обеспечению правопорядка и безопасности предопределяет особый порядок его введения. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон четко регламентирует содержание соответствующего указа Президента о введении чрезвычайного положения. В нем должны быть определены:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;
б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;
е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. После обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обязаны прибыть к месту заседания в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа о введении чрезвычайного положения рассматривается в качестве первоочередного. При этом Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа, должно быть принято постановление о его утверждении или неутверждении. В последнем случае указ утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Федеральный конституционный закон ограничивает действие режима чрезвычайного положения 30 сутками на всей территории Российской Федерации и 60 сутками в ее отдельных местностях. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен новым указом Президента с соблюдением вышеназванного порядка его принятия и утверждения.

Режим чрезвычайного положения может быть отменен полностью или частично при устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Нормы главы III Федерального конституционного закона весьма четко и преимущественно однозначно закрытым перечнем определяют меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, которые подразделяются на общие и дополнительные, подразделяющиеся на две части (соответственно статьи 12 и 13 Федерального конституционного закона) применительно к обстоятельствам введения чрезвычайного положения, обозначенным пунктами "а" и "б" статьи 3. Первые применяются в случае, если чрезвычайное положение объявлено в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженного мятежа, массовых беспорядков, террористических актов, блокирования или захвата особо важных объектов или отдельных местностей, подготовки и деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов, сопровождающихся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вторые – в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

В числе мер и ограничений общего характера Законом определены:

а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

Если чрезвычайное положение объявлено в связи с обстоятельствами, определенными пунктом "а" статьи 3, то дополнительно к этому могут применяться такие меры, как:

а) введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;
б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;
в) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;
г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;
д) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;
е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;
ж) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

Если же обстоятельства введения чрезвычайного положения связаны с угрозами природного и техногенного характера, то могут быть использованы:

а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;
в) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;
г) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
д) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими предусмотренных режимом мер и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
е) в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия режима. В случае истечения срока полномочий выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок их полномочий продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Федеральным конституционным законом.

Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения.

Глава IV Федерального конституционного закона посвящена силам и средствам обеспечения режима чрезвычайного положения, которые подразделяются на основные (статья 16) и дополнительные (статья 17).

К основной группе отнесены силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях на основании указа Президента Российской Федерации в дополнение к названным могут дополнительно привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. При этом войска и органы пограничной службы привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации.

Следует отметить, что Федеральный конституционный закон четко ограничил сферу применения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов в условиях чрезвычайного положения выполнением следующих задач:

а) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
б) охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;
в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;
г) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;
д) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Все эти задачи должны выполняться совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск. При этом на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов распространяются положения федерального законодательства о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантий их правовой и социальной защиты.

Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, который:

а) издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;
б) устанавливает время и срок действия комендантского часа;
в) определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
г) устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;
д) определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники;
е) выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;
ж) обращается к Президенту Российской Федерации с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, отдельных мер и временных ограничений;
з) оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
и) устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, руководит комендатурой, действующей на основе положения, утверждаемого Президентом Российской Федерации. Комендант вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и вносить соответствующие предложения в пределах своей компетенции.

Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, действующий под руководством коменданта.

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом Российской Федерации.

Обеспечение режима чрезвычайного положения предполагает дополнительные гарантии и компенсации обеспечивающим его лицам, что также предусмотрено Федеральным конституционным законом.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией. При принятии такого решения создаются либо временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

При необходимости введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, Президент Российской Федерации обращается к населению и должностным лицам органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Обращение доводится до сведения населения через средства массовой информации.

Временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа и по должности является его первым заместителем.

В случае, если создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления. При этом временный специальный орган управления прекращает свои полномочия. Руководитель федерального органа управления назначается Президентом Российской Федерации. Положение о таком органе утверждается Президентом Российской Федерации.

При создании федерального органа управления осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления на территории чрезвычайного положения приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган. В таком случае комендатура включается в его структуру, а комендант наделяется статусом первого заместителя руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Органы особого управления вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения приказы и распоряжения. Организации, должностные лица и граждане обязаны оказывать всемерную поддержку органам особого управления и выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Финансирование работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, осуществляется из средств федерального бюджета. При их недостатке Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона, предусматривающего дополнительное финансирование.

Глава VI Федерального конституционного закона специально посвящена гарантиям прав граждан и ответственности граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения. В форме принципа установлено, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.

Кроме того, меры эти должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

Лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде. Тем, кто пострадал в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации. В свою очередь, организации, имущество и ресурсы которых использовались в обеспечении режима чрезвычайного положения, имеют право на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных федеральным Правительством.

Граждане, должностные лица и организации за нарушение требований режима чрезвычайного положения несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Соответственно, неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также превышение должностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных Федеральным конституционным законом гарантий прав и свобод человека и гражданина, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством.

Принципиально важно и то, что указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального о том уведомления.

Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям.

Режим чрезвычайного положения фактически не влияет на осуществление правосудия. На территории, на которой введено чрезвычайное положение, правосудие осуществляется только судом. При этом продолжают действовать все суды, учрежденные в соответствии с главой 7 Конституции Российской Федерации. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается. И лишь в случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории чрезвычайного положения по решению Верховного Суда Российской Федерации или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Российской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации может быть создана соответствующая межрегиональная прокуратура.

О введении чрезвычайного положения МИД России согласно международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в трехдневный срок уведомляет Генерального секретаря Организации Объединенных Наций и информирует Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по указанным международным договорам, об объеме этих отступлений и о причинах принятия такого решения.

МИД России информирует о прекращении действия чрезвычайного положения и возобновлении в полном объеме действия положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод Генерального секретаря Организации Объединенных Наций и Генерального секретаря Совета Европы.

В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Российской Федерации МИД России в течение суток с момента принятия Советом Федерации постановления об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

Таким образом, режим чрезвычайного положения занимает особое место в обеспечении правопорядка и безопасности.

Остановимся теперь в целях настоящего исследования на режиме военного положения. Согласно статье 1 соответствующего Федерального конституционного закона, под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения. В период действия военного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее — граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, выполняющие задачи в области обороны, применяются для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в данной области.

Согласно специфике данного режима изменяется и осуществляемая в его рамках правоохранительная деятельность. На основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, применяются следующие меры:

На территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления не проводятся.

Согласно Федеральному конституционному закону, в период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено.

Не вдаваясь дальше в конкретное содержание режимов чрезвычайного и военного положения, следует прямо сделать вывод о том, что данные режимы включают в себя особый порядок правоохранительной деятельности как составную часть этих режимов. Поэтому сами режимы чрезвычайного и военного положения должны рассматриваться как особые режимы правоохраны, в случаях крайних угроз безопасности и правопорядку в стране.

Подытожим изложенное в основных выводах.

Среди административно-правовых режимов, в рамках которых протекает правоохранительная деятельность, особое место занимают режимы чрезвычайного и военного положения, урегулированные соответствующими федеральными конституционными законами.

Меры правоохранительной деятельности, применяемые в рамках названных режимов, существенно отличаются от всех других, поскольку затрагивают гарантированные для обычных условий функционирования права и обязанности граждан страны.

Наличие особых угроз безопасности и правопорядку подразумевает наличие чрезвычайных режимов правоохранительной деятельности и требует их специальной правовой регламентации.

Контактный телефон:
7 (095) 335-62-33 (раб.)
Маилян Самвел Суренович

Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"