Черные дыры в Российском Законодательстве 2003'1

Home

Поиск

Издания

Контакты

k-press.ru

Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

Договорные отношения в области охраны окружающей среды

Геталова М.А., к.ю.н., проэктор
Московский институт потребительской кооперациии

В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 27 ноября 2002 года состоялась защита кандидатской диссертации соискателя Геталовой М.А. по теме: «Договорные отношения в области охраны окружающей среды», научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Боголюбов С.А.

Избранная соискателем тема является актуальной по следующим основаниям.

В настоящее время для стабилизации экономического развития большое значение придается рациональному использованию природных ресурсов и становлению новой модели хозяйствования. Для решения этой задачи важным правовым инструментом становится договорный порядок приобретения прав природопользования, получающий должное закрепление в отечественном природоресурсном законодательстве.

Исследование законодательства о недрах, животном мире, земельных, лесных и водных ресурсах показывает, что обязательственное право в природоресурсном законодательстве имеет свои особенности, и их анализ необходим для дальнейшего совершенствования договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды. Однако действующее российской законодательство неравномерно регулирует договорные отношения в области природопользования. Так, например, в водном, лесном законодательстве определенным образом сформулированы предписания, позволяющие регулировать данные отношения. Законодательство же о недрах требует существенного продвижения в этом направлении.

Изучение диссертантом научной юридической литературы по проблемам природоресурсного законодательства послужило основой для разработки положений такой новой неисследованной темы, как договорные отношения в области природопользования и охраны окружающей среды.

Цель, поставленная диссертантом в исследовании, состояла в следующем: в выявлении преимуществ и недостатков в правовом регулировании различных видов договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды; в классификации и систематизации договоров, в области природопользования и охраны окружающей среды; в разработке предложений и рекомендаций по совершенствованию договорных отношений; в анализе роли государства в правовом регулировании договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды.

В диссертационном исследовании автором освещены следующие темы.

Первая тема. Значение правового регулирования договорных отношений в современных условиях природопользования и охраны окружающей среды.

Автором определяется место договора в механизме правового регулирования отношений в области природопользования и охраны окружающей среды. Эффективность механизма правового регулирования в области природопользования и охраны окружающей среды проявляется как сравнение цели поставленной природоохранной нормы с итогами ее реализации в правовом отношении.

Сегодня в России распространенным основанием для возникновения отношений в области природопользования является договор. Договор, являясь соглашением между различными субъектами в области природопользования, может содержать регулятивные нормы для сторон, то есть устанавливать их права и обязанности, правила поведения, которым должны подчиняться участники данных отношений.

Основное назначение договора сводится к регулированию в рамках закона поведения его участников путем указания на пределы их возможного поведения, а также на последствия нарушения соответствующих требований. Для наиболее полного понимания сущности договора и его роли в регулировании общественных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды автором исследуется механизм его практического действия в этой области и определяется его взаимосвязь с другими средствами правового регулирования.

В условиях становления рыночной экономики в сфере отношений в области природопользования и охраны окружающей среды особенно актуальным вопросом является изучение договора, как акта реализации субъективных прав и юридических обязанностей и, одновременно, как наиболее динамичного элемента в механизме правового регулирования. Только изучив процесс реализации субъектами правоотношений принятых на себя субъективных прав и юридических обязанностей, можно сделать вывод о том, насколько юридически корректно ведут себя субъекты и как полно они исполняют свои обязанности. Важно также показать, насколько эффективно договор, являющийся одним из оснований возникновения отношений в области природопользования и охраны окружающей среды, отражает правосознание людей. Договор в области природопользования и охраны окружающей среды, отражая сочетание экономических и экологических интересов общества, должен учитывать потенциальные экологическое возможности природной среды, возникновение необратимых последствий, реальную вероятность восстановления потерь в природной среде.

Далее автор проводит исследование оснований возникновения договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды. Проводя данное исследование, автор ставит целью не исследование экономических отношений между субъектами по поводу материальных благ, а исследование отношений, связанных с реализацией субъектами права на природопользование с учетом интересов улучшения состояния окружающей среды. Исследование основных видов договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды позволяет говорить о возможности их возникновения на основании трех видов договоров и соглашений: административно-правовых договоров и соглашений; административных актов и заключаемых на их основе договоров; договоров, регулируемых нормами гражданского права.

Примером договорных отношений, возникающих из административно-правовых договоров и соглашений, служат договоры, заключенные между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Примером договорных отношений, возникающих из административных актов и заключенного на их основе договора, служат договоры, заключенные на основании выданной лицензии на пользование природными ресурсами. Примером договорных отношений, возникающих из договоров, регулируемых нормами гражданского права, служит договор аренды земельного участка.

Вторая тема. Договорные отношения, возникающие из государственных и административных договоров и соглашений. Данную тему автор раскрывает путем исследования международных договоров Российской Федерации и российского законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды; вопросов субъектного состава.

Проводится исследование материалов некоторых важнейших международных конференций и принятых ими решений и документов. Среди них: Венская конференция 1985 года, Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде, состоявшаяся в 1972 году, и другие. Анализ конвенций о взаимодействии в области природопользования и охраны окружающей среды позволил автору сделать вывод о том, что важным моментом в данных конвенциях является переход от ликвидации последствий загрязнения к предупреждению, и к созданию и поддержке специальных сил и средств, необходимых для предупреждения экологических катастроф, бедствий и аварий.

Проведя анализ рассмотренных документов, автор утверждает, что в этих документах разработаны основополагающие экологические положения и принципы, которые провозглашают право каждого на благоприятную окружающую среду. Право каждого на благоприятную окружающую среду опосредует и право каждого на осуществление контроля за состоянием окружающей среды. Данные права, как правило, реализуются в создании международных общественных объединений. Формирование общественных структур олицетворяет право граждан на объединение, позволяющее им противостоять монополизму и диктату, установлению правовых гарантий независимой общественной деятельности. Появление международных общественных объединений говорит о том, что бизнес должен сочетаться с тем фактом, что охрана окружающей среды не является только областью деятельности профессионалов, социально-политических критиков и общественных активистов, а представляет собой сферу жизненных интересов людей в целом. Общественный контроль за деятельностью государственных органов и частный компаний привлекает широкие слои населения к участию в управлении. Характерной чертой общественного движения является отход от чисто потребительского соизмерения ценностей природы к так называемой экологизации сознания, что выражается в понимании сложности и взаимосвязанности явлений и предметов природы, их совокупного влияния на здоровье человека, необходимости всесторонней, комплексной охраны всех ее компонентов. Далее автором проводится интересное исследование договоров и соглашений, заключенных между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.

Административно-правовые договоры и соглашения, заключаемые между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, направлены на разграничение предметов ведения, полномочий, а также на передачу федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Договоры и соглашения, заключаемые Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, направлены на возникновение договорных отношений, связанных с управлением в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Поскольку природа и ее богатство являются национальным достоянием народа России, естественной основой их устойчивого и социально-экономического развития и благосостояния, то договорные отношения, возникающие из договоров и соглашений, заключаемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, должны быть направлены на надлежащее управление в области природопользования и охраны окружающей среды.

Затем автором проводится исследование договоров и соглашений, заключенных между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, затрагивающие вопросы в области природопользования и охраны окружающей среды. В качестве одного из примера автор выбирает договор Краснодарского края и города Краснодара, в котором рассматриваются вопросы о разграничении полномочий между органами государственной власти Краснодарского края и органами самоуправления города Краснодара.

Анализ названных видов договоров позволяет автору сделать вывод о том, что договоры и соглашения, заключенные между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, затрагивающие вопросы в области природопользования и охраны окружающей среды, представляют собой следующую ступень в иерархии отношений между субъектами в области природопользования и охраны окружающей среды. Отличие договоров и соглашений, заключенных между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, от договоров и соглашений, заключенных между субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением, состоит в том, что последние находятся в непосредственной близости как к предмету регулирования, так и к субъектам, чьи интересы затрагиваются.

Функции государства в регулировании договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды выражаются в обеспечении обоснованных экономических интересов общества и в создании необходимых гарантий для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную окружающую среду.

Осуществляя свои функции в области природопользования, государство стремится придать ему рациональный (разумный) характер. Рациональность природопользования означает не только достижение экономического, культурно-оздоровительного эффекта, но и охрану окружающей среды.

Регулирование отношений в области природопользования и охраны окружающей среды осуществляется в основном нормами административного права. Преобладание норм административного права означает, что правоотношения в области природопользования и охраны окружающей среды возникают, в большинстве случаев, в силу государственного акта, исходящего от специально уполномоченного органа государственной власти. Применение административного метода регулирования отношений в данной области оправдано тем, что охрана окружающей среды − это государственная задача, осуществляемая методами запрета и разрешения, методом власти и подчинения. Но вместе с тем, сегодня все большее значение приобретают экономические (договорные) способы возникновения и регулирования отношений в области природопользования и охраны окружающей среды.

Третья тема. Договорные отношения в области природопользования и охраны окружающей среды, возникающие из административных актов и заключенных на их основе договоров. Раскрытие данной темы автор начинает с исследования возникновения права на пользование природных ресурсов и значения выдаваемой лицензии.

Природоресурсная лицензия применительно к природопользованию и охране окружающей среды – это разрешение на ведение определенного вида деятельности по использованию природного ресурса. В названном документе сконцентрированы функции: контроля за законностью, рациональностью деятельности по использованию природного ресурса, соблюдения экологических и санитарных норм и нормированного потребления соответствующего природного ресурса. Таким образом, при помощи лицензии в области природопользования и охраны окружающей среды решаются две важные задачи – охранительная и регулятивная.

Далее рассматриваются некоторые основные виды лицензий, выдаваемых на пользование природными ресурсами. Исследование, проведенное автором, еще раз подтверждает, что лицензирование является одним из способов охраны окружающей среды. При помощи лицензирования осуществляется система регулирования природопользования посредством отражения в лицензии экологических регламентаций и ограничений. Кроме того, лицензирование направлено на рациональное использование природных ресурсов. Рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы, которые, в свою очередь, являются объективными и не носят волевого характера, и потенциальных возможностей окружающей среды, которые не безграничны и обладают конечным пределом.

Далее автором рассматриваются договорные отношения, классифицированные в диссертационном исследовании как договорные отношения, возникающие из административных актов и заключенных на их основе договоров. Исследованию были подвергнуты договорные отношения по возникновению прав пользования на участки лесного фонда и прав пользования водными объектами.

Во исполнение конституционных норм о создании необходимых гарантий для реализации и защиты права человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, государство стремится придать природопользованию рациональный (разумный) характер. Рациональное природопользование означает достижение не только экономического, культурно-оздоровительного эффекта, но и охрану окружающей среды. Рациональное природопользование основывается, в том числе, на сочетании лицензии и договора на природопользование. При этом обеспечивается исполнение функции контроля за законностью и рациональной деятельности по использованию природного ресурса, соблюдения экологических и санитарных норм и нормированного потребления соответствующего природного ресурса. Необходимость оформления природопользования дополнительными договорными обязательствами обусловлена тем, что практически всегда использование одного или одних ресурсов неизбежно затрагивает интересы охраны и рационального пользования других ресурсов. Диссертант обосновывает вывод о том, что действие административного акта проявляется в том, что он обязывает к возникновению договорных отношений. Содержание обязательств в заключенных договорах предопределяется не только законом и договором, но и административным актом.

Исследование договорных отношений, связанных с возникновением прав пользования на участки лесного фонда, проводилось на основании следующих договоров: договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования участком лесного фонда, договора концессии, договора краткосрочного пользования участком лесного фонда.

Договорные отношения в области водопользования исследовались на договоре долгосрочного пользования водным объектом, договоре краткосрочного пользования водным объектом, договоре установления частного водного сервитута.

При заключении договоров на пользование участками лесного фонда и водными объектами стороны, кроме указания существенных условий данного вида договора, должны напрямую либо косвенно учитывать и отражать в содержании договора принцип устойчивого развития окружающей среды. Это означает, что экономические отношения, регулируемые договором, не должны осуществляться ценой деградирования природных ресурсов и ухудшения качества окружающей среды. В договоре должно быть отражено соотношение экологических и экономических интересов сторон. При этом, несмотря на все сложности развития рыночной экономики, государство всегда будет оставаться главным регулятором охраны окружающей среды, гарантом естественной основы жизни и деятельности народа, проживающего на его территории.

Четвертая тема. Договорные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, возникающие из гражданско-правовых договоров. Данную тему автор начинает с исследования договорных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования, возникающих из договоров сельскохозяйственного назначения (договоры контрактации, договоры поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд). Автором также исследуются основные проблемы, связанные с природопользованием и охраной окружающей среды, предлагаются способы решения некоторых проблем, в частности поставки населению экологически чистых сельскохозяйственных продуктов.

Исследование вышеназванных видов договоров позволило автору сделать вывод о том, что договоры сельскохозяйственного назначения направлены не только на получение конечного результата – выращивание определенного количества сельскохозяйственной продукции, но и на то, чтобы сельскохозяйственная продукция была экологически чистой. Договоры сельскохозяйственного назначения опосредовано регулируют вопросы, связанные с восстановлением и повышением плодородия почв, они способствуют проведению мероприятий по защите земель.

Система договоров, связанных с реализацией сельскохозяйственной продукции, нацелена на конечного пользователя – человека. Следовательно, через всю эту систему договоров должны проводиться условия, при помощи которых происходит решение вопросов поставки населению экологически чистых сельскохозяйственных продуктов. А именно, в таких договорах как: контрактация, купля-продажа, должны быть дополнительно включены существенные условия о выращивании, поставке экологически чистого сельскохозяйственного продукта.

Далее автор проводит исследование договоров на оказание экологических услуг. Анализу были подвергнуты договоры на проведение экологического аудита по выполнению водопользователем требований охраны водных объектов и договоры на проведение экологического аудита по выполнению экологических требований землевладельцами.

Проведенное исследование позволило автору сделать следующий вывод. Договорные отношения в сфере экологических услуг представляют собой необходимое звено в административных методах регулирования отношений в области природопользования и охраны окружающей среды. Это вызвано тем, что выполнение экологического контроля при внедрении хозяйственных методов, основанных на заключении гражданско-правовых договоров в природопользовании, значительно усложняется, поэтому возникает необходимость проведения частного экологического аудита. При помощи договоров на проведение экологических аудиторских проверок появляется определенная информация. Полученная информация обобщается и передается соответствующим государственным органам с целью принятия предупредительных, карательных либо иных мер. Далее автор делает вывод о том, что названные договоры направлены одновременно и на сбор информации о деятельности природопользователя, и на осуществление контроля за состоянием окружающей среды.

Основные выводы, которые можно сделать на основе проведенного исследования, следующие.

1. Исследование соотношения частного и публичного права в области природопользования и охраны окружающей среды послужило основанием для следующей классификации договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды. В основе возникновения договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды лежат: административно-правовые договоры и соглашения, заключаемые между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также между субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением; административные акты и заключаемые на их основе договоры; договоры, регулируемые нормами гражданского права.

2. Договор в области природопользования и охраны окружающей среды − это самостоятельный правовой инструмент, входящий в сложную систему правового регулирования договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды. Данное положение исходит из определения места договора в механизме правового регулирования договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды, а также из соотношения основных элементов механизма правового регулирования с элементами договора.

На экологическое содержание договора оказывают влияние императивные нормы права, а также положения экологического характера, которые стороны самостоятельно включают в договор. Исходя из того, насколько стороны договора будут экологически образованы и экологически воспитаны, настолько условия договора в области природопользования и охраны окружающей среды будут не только регулировать надлежащее использование природных ресурсов, но и способствовать сохранению благоприятной окружающей среды.

3. По договорам, заключенным в области природопользования и охраны окружающей среды, особое внимание должно уделяться выполнению сторонами обязательств, в том числе и гласному общественному контролю. Общественный контроль за деятельностью государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных лиц в области природопользования и охраны окружающей среды привлекает к участию широкие слои населения. Характерной чертой общественного контроля является отход от потребительского отношения к ценностям природы, к экологизации сознания, которое выражается в понимании сложности и взаимосвязанности явлений и предметов природы, их совокупного влияния на здоровье человека, необходимости всесторонней, комплексной охраны всех ее компонентов. Существующие сегодня нормы об общественном контроле в области охраны окружающей среды требуют совершенствования.

4. Административно-правовые договоры и соглашения, заключаемые между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, и между субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением в области природопользования и охраны окружающей среды должны основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку договоры входят в систему регулирования отношений в области природопользования и охраны окружающей среды, то необходимо четко определить соотношение этих договоров с законодательными актами, издаваемыми Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

5. Разумное сочетание публичных и частных интересов при заключении договоров в области природопользования и охраны окружающей среды обязывают государство обеспечивать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду.

6. Лицензия, как административный акт, лежит в основе возникновения и регулирования наиболее сложных договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды. Лицензией устанавливаются императивные требования по использованию природных ресурсов. Исключение лицензирования в области природопользования вызовет объективную необходимость закреплять в договорах названные императивные требования. Названный фактор (исключение лицензирования) позволит, с одной стороны, развивать и совершенствовать договорные отношения в области природопользования и охраны окружающей среды, а с другой стороны, может привести к дисбалансу публичных и частных интересов и к бесконтрольности процессов, происходящих в области природопользования и охраны окружающей среды.