Черные дыры в Российском Законодательстве 2003'1

Home Поиск Издания Контакты k-press.ru


Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО, АГРАРНОЕ ПРАВО

Общее и особенное в региональном законодательстве об окружающей среде (на примере Приволжского федерального округа)

Никишин В.В., к.ю.н., доцент, зав.кафедрой гражданского права и процесса
Мордовский государственный университет им. Н.П.Огарева

Процесс эволюции российского конституционного строя связан с перераспределением власти и собственности по горизонтали (между различными ветвями власти) и по вертикали (между центром и регионами).

Очевидно, что динамика такого процесса имеет изначальные внутренние противоречия, которые не могли не сказаться на научных представлениях о перспективах дальнейшего развития российского государства. Так, если в начале 90-х годов говорилось о необходимости деконцентрации власти и закреплении большой группы предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, принципа первичности прав субъектов Федерации по регулированию общественных отношений в сферах, не отнесенных к компетенции РФ и совместному ведению, то позднее необходимым условием самосохранения Российского государства и реализации его функций стало признаваться осознание общезначимых интересов населения.

Критика тезисов о саморегулировании общественных процессов и недопустимости государственного вмешательства в их ход привела к выводам об усилении федеральной власти в части целеполагания, определения приоритетов и целей общественного развития. Подобная смена ориентиров, без сомнения, проявилась в экологическом (природоохранительном и природоресурсовом) законодательстве субъектов Российской Федерации.

Проведенный анализ основополагающих (конституционных) актов субъектов, входящих в состав Приволжского федерального округа? позволяет говорить о существенных различиях в закреплении правовых основ охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, правового статуса природных ресурсов соответствующих территорий.

К собственному ведению субъекты РФ относят определение региональной политики в области экологического развития, координируя ее с экологической политикой Российской Федерации, возлагают на себя обязанности определять политику в сфере охраны окружающей среды.

Основная цель эколого-правовой политики регионов – полноценное, в то же время учитывающее региональную специфику, нормативное правовое регулирование отношений в сфере «общество – природа (окружающая среда)». Очевидно, достаточность такого регулирования будет определяться не только c учетом местных природно-климатических условий и особенностей, но и уровнем детализации федерального законодательства в указанной сфере.

Важно оценивать потенциальные и реальные возможности регионального законодательства об окружающей среде. Оно (законодательство) должно содержать совокупность нормативных правовых актов, реализующих дифференцированный и интегрированный подходы в регулировании региональных экологических отношений. С одной стороны, необходимо создать правовой механизм использования и охраны отдельных природных ресурсов, с другой – обеспечить охрану окружающей среды региона в целом. Для решения этой задачи следует выявить экологическую специфику региона и заполнить «пробелы» правового регулирования, оставленные федеральным законодателем.

Для построения обоснованной совокупности региональных нормативных правовых актов экологического содержания нужна их корреляция с параметрами окружающей среды.

Известно, что для окружающей среды характерна, прежде всего, закономерная неоднородность, простирающаяся как по вертикали (в виде иерархии географических систем), так и по горизонтали (в виде зональной географической изменчивости). Элементарной единицей, выделяющейся в рамках такой географической оболочки, является природно-территориальный комплекс, обладающий своим потенциалом.

Однако на уровне региона могут встречаться потенциалы как с абсолютным отрицательным значением (например, загрязнение окружающей среды как составляющая природно-ресурсного потенциала), так и с относительным отрицательным значением.

Приоритет получает своеобразный тип ресурса региона – экологический. Основополагающим понятием этого потенциала является понятие экологического ресурса территории, под которым понимаются те объемы загрязнений и других видов антропогенных воздействий на природную среду, которые могут быть нейтрализованы биоценозами без вреда для себя.

Таким образом, нормальное сбалансированное развитие региона непременно должно учитывать величину экологических ресурсов. Считается, что экологические ресурсы должны явиться главными факторами, ограничивающими экономическое развитие региона. Но наряду с этим экологический потенциал региона имеет и серьезный позитивный элемент. Чистая окружающая среда является условием и фактором развития производств, основанных на современных технологиях.

Задача регионального законодателя – реализовать прогностическую функцию экологического права с точки зрения принятия природопреобразующих решений. Прогностическое знание необходимо для определения будущего состояния социоэкосистем, реального хода событий. Отсутствие таких знаний лишает социальные структуры верной ориентации, ведет к провалам в решении экологических проблем.

Тем самым, экономические интересы региона потенциально должны быть подчинены экологическим. Сбалансированное устойчивое экономическое развитие региональных территорий должно отвечать требованиям экологической безопасности, учитывать потребности настоящих и будущих поколений в чистой, благоприятной для жизни окружающей среде, биологическом разнообразии. В реальности же констатируется факт: национальная экологическая политика исходит из антропоцентристского подхода к проблемам окружающей среды, которая охраняется только ради поддержания благоприятных условий жизни человека.

Иерархическая структура регионального экологического законодательства (построение по вертикали и горизонтали) так или иначе уже имеет место в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

Отмечается, что экологический фактор выступает в числе основных правообразующих начал, оказывает интегрирующее влияние на формирование законодательства в непосредственном тесном взаимодействии с экономическим фактором, в его материально-производственной и финансовой разновидностях.

С другой стороны, важнейшими условиями успешности экологической политики являются: обеспечение полного соответствия всех нормативных правовых актов законам и соблюдение оптимального пропорционального и содержательного соотношения между законами и подзаконными актами; предоставление субъектам Федерации достаточного объема полномочий и ресурсов для проведения ими собственной региональной политики и эффективного решения территориальных экологических проблем.

Подавляющее большинство субъектов, входящих в состав Приволжского федерального округа, отнесли к совместному ведению земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Показательно отнесение к своему ведению Пензенской областью регулирования в соответствии с федеральными законами правовых отношений в сфере административного, административно - процессуального, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.

Для регионального законодателя важен процесс выбора форм актов, содержащих нормы экологического права. Выбор формы акта определяется характером подлежащих правовому регулированию отношений, наличием уже имеющихся правовых актов сходного содержания.

Большинство региональных правовых актов об окружающей среде не имеет концептуальной основы. Значительное же число подзаконных актов еще не говорит об их совокупном системном качестве. Региональный законодатель преимущественно отказывается от кодификации правовых актов об окружающей среде, сомневается в целесообразности принятия их в форме закона.

Большинство субъектов РФ используют и охраняют землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на их территории. Некоторые ученые видят за таким установлением фискальные интересы регионов, отмечая, что на основе такой юридической конструкции региональные власти утверждают юридически и фактически одноканальную систему платежей.

Иные субъекты Российской Федерации определили правовой статус природных ресурсов в качестве общенародного достояния, основы жизни настоящих и будущих поколений. Однако уже после принятия Конституции РФ 1978 г. (с изменениями и дополнениями от 21.04.1992 г.) буквальный смысл такой формулировки явился питательной средой для проявления сепаратистских настроений, дал основание для признания природных ресурсов собственностью любой существующей административно-территориальной единицы.

Конституция РФ 1993 г. относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, но и природопользование. Если в первом случае речь идет о правомочиях собственника, то во втором – о правомочиях природопользователя. Расставление соответствующих акцентов позволяет снять напряженность между федеральным центром и регионами в процессе распределения полномочий по управлению природными ресурсами. Отмечается, что отношения собственности на природные объекты в любой ее форме и элементы содержания права собственности (владения, пользования и распоряжения) должны преследовать удовлетворение публичных интересов нынешнего и будущих поколений.

Различные подходы наблюдаются при разграничении предметов ведения в вопросах реализации правомочий собственника природных ресурсов. Если часть субъектов Российской Федерации относит вопросы владения пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами к совместному ведению, то некоторые субъекты РФ отнесли к своему ведению решение вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

В соответствии с законодательством субъектов РФ права владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, безопасности государства.

Осуществление правомочий собственника требует выделения объектов собственности. Показательно в этом отношении закрепление рядом субъектов РФ региональной собственности на природные ресурсы. Разграничение же государственной собственности на природные ресурсы производится в том числе отдельными соглашениями в соответствии с федеральным законодательством.

Субъекты РФ, входящие в состав Приволжского федерального округа, разграничивают полномочия природопользования. В частности, разграничение полномочий по использованию природных ресурсов на территории Республики Марий Эл, в том числе земельных, водных, биологичес-ких, минерально-сырьевых ресурсов, включая нефть и природный газ, производится отдельными соглашениями в соответствии с федеральным законодательством.

Согласно ст.19 Устава Коми-Пермяцкого автономного округа разграничение государственной собственности, включая собственность на землю и иные природные ресурсы, на государственную собственность Российской Федерации и государственную собственность Коми - Пермяцкого автономного округа осуществляется в соответствии с федеральным законом и договорами между Российской Федерацией и Коми - Пермяцким автономным округом.

Отмечается тенденция к сокращению числа подобных соглашений в связи с начавшимся процессом разграничения государственной собственности на природные ресурсы. Кроме того, такие процедуры требуют логического завершения. Должны быть определены полномочия конкретных органов государственной власти, к которым относятся органы законодательные и исполнительные. Если п. «к» ст.72 Конституции РФ 1993 г. требует разграничения полномочий законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов, то п. «д» – преимущественно исполнительных.

Отношение к практике заключения договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами РФ неоднозначное. Так, Б.Д. Клюкин считает, что система заключения договоров и соглашений построена на принципах уступок сторон, которые возникают в результате своеобразного «торга» между Правительством РФ и органами власти субъектов РФ по поводу распоряжения природными ресурсами и зачастую осуществляются в нарушение Конституции РФ и прав других субъектов РФ.

При работе над проектами таких договоров и соглашений учитываются следующие положения:

Субъекты Российской Федерации декларируют требования экологической безопасности с учетом потребностей в благоприятной для жизни окружающей среде.

В Саратовской области экологическое планирование направлено на комплексное, рациональное, эффективное и экологически безопасное развитие всех отраслей производства и социальной сферы области.

Пользование и распоряжение земельными и другими природными ресурсами Пензенской области не может осуществляться в ущерб экологии, интересам населения и будущих поколений жителей Пензенской области.

Большинство субъектов РФ обеспечивают государственную поддержку системам охраны природы, поощряют деятельность, способствующую экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Коми-Пермяцкий автономный округ обеспечивает охрану окружающей среды, осуществляя взаимодействие с общественными объединениями граждан, содействуя их деятельности, связанной с окружающей средой.

К числу важных вопросов субъекты РФ относят информационное обеспечение охраны окружающей среды. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с законом.

В Ульяновской области обеспечивается обязательность государственной и возможность общественной экологической экспертизы, осуществляется охрана биологического разнообразия.

Некоторые субъекты к совместному ведению с Российской Федерацией отнесли оценку состояния качества природной среды в соответствии с государственными и иными стандартами. Причем Конституция Республики Татарстан (ст.45) закрепила право граждан на здоровую окружающую природную среду; Устав Пермской области (ст.4), Устав (Основной Закон) Коми-Пермяцкого автономного округа (ст.5) гарантируют право граждан на благоприятную среду обитания.

В части экономического механизма охраны окружающей среды своеобразие региональных территорий проявилось в нормативном закреплении ряда параметров:

Саратовская область определяет приоритетность объектов, исходя из их значения для охраны окружающей среды и восстановления природных ресурсов, укрепления областного экономического потенциала;

в Ульяновской области лимиты и нормативы платы за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей природной среды, предоставление налоговых и кредитных льгот при внедрении природоохранных и ресурсосберегающих технологий определяются федеральным и областным законодательством;

органы государственной власти Кировской области определяют основные направления своей политики на основе платности использования природных ресурсов и компенсации ущерба, нанесенного в результате загрязнения окружающей природной среды;

Оренбургская и Самарская области к своему ведению отнесли вопросы предоставления налоговых и кредитных льгот предприятиям, учреждениям, организациям, осуществляющим природоохранительную деятельность.

Субъекты Российской Федерации определили свои полномочия в сфере контроля за целевым, экологически безопасным, соответствующим законодательству использованием земель и природных ресурсов независимо от их форм собственности; за рациональным использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды; ее качеством.

Экологическое своеобразие региональных территорий, разница в эколого-правовой ментальности законодателей послужили причиной закрепления в конституционных актах и договорах особых правил. Так, в Самарской, Саратовской областях органы государственной власти обеспечивают улучшение окружающей среды. Кировская область своими законами устанавливает границы территорий с особым правовым режимом использования земель заказников, парков, памятников природы областного значения, правовой режим охраны редких или находящихся под угрозой исчезновения видов растений, животных, птиц и мест их обитания.

Должное внимание было уделено субъектами Российской Федерации предупреждению природных и техногенных катастроф, правовому режиму чрезвычайных экологических ситуаций, обеспечению региональной экологической безопасности.

Так, органы государственной власти Кировской области определяют основные направления политики на основе предотвращения пагубных техногенных последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. На территории области запрещается предпринимательская и иная деятельность, наносящая ущерб окружающей природной среде, здоровью населения, памятникам истории и культуры. Самарская область закрепила свое право на введение особого режима областных зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.

Немаловажное значение имеет заключение соглашений между субъектами Российской Федерации о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности на сопредельных территориях. Такие договоры заключаются в случаях необходимости сотрудничества и взаимопомощи по вышеназванным вопросам, проведения согласованной экологической политики.

Характерно, что природные ресурсы сопредельных территорий признаются единым природным комплексом региона, оптимальность функционирования которого обеспечивается согласованной деятельностью сторон договора.

Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"