 |
Черные дыры в Российском Законодательстве 2003'2
|
|
|
Правовые пробелы в российском законодательстве об экологической информации
Попов А.А., аспирант
Оренбургский государственный университет
В настоящее время становится насущной потребностью анализ экологических
аспектов намечаемой и осуществляемой деятельности человека, её воздействия на
окружающую среду и на здоровье населения. Увеличение масштабов производства,
интенсивная эксплуатация природных ресурсов, развитие транспорта увеличивают
степень риска в отношении нежелательных воздействий, в том числе, приводящих к
необратимым последствиям.
Отсутствие научной, технической, социальной, экономической и другой
информации, необходимой для такого анализа, нередко приводит к усугублению
экологических проблем и к обострению социальной напряженности, связанной с
воздействием производственной деятельности на окружающую среду. В этой ситуации
чрезвычайно важен правовой механизм сбора (получения), анализа и распространения
информации об источниках загрязнения, состоянии природной среды, о мониторинге и
контроле воздействия, о непрерывных изменениях состояния окружающей среды, их
тенденциях – то есть экологической информации.
В настоящее время в российском законодательстве сложилась такая ситуация,
когда право на экологическую информацию, будучи представленным солидным массивом
отдельных норм, регламентируется, не всегда упоминаясь в качестве такового. А
учитывая, что чёткого правового определения не существует, многие ученые
обращаются либо к общему определению информации, данному в ст. 2 Федерального
закона от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите
информации» либо к зарубежному и международному законодательству.
Вполне очевидно, что нормативное определение является необходимым условием
для точного и ясного понимания термина, его толкования и повышения юридической
культуры правотворчества. Между тем, в ряде научных статей и в
учебно-методической литературе, наряду с термином «экологическая информация»,
авторы периодически используют также термин «экологически значимая информация»,
применяя его в основном к конституционному праву граждан на получение
достоверной информации о состоянии окружающей природной среды. Однако, по нашему
мнению, наличие в термине формулировки оценочного характера не может
благоприятным образом сказаться на его правильном толковании.
Вполне можно согласиться с мнением В.Г. Чубукова о том, основное назначение
экологического права - обеспечение конституционного права граждан на
благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии
и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим
правонарушением (ст. 42 Конституции РФ). Но, тем не менее, экологическая
информация, как один из важнейших институтов экологического права в Российской
Федерации представлен только в научных работах, СМИ и в деятельности
общественных организаций. Российское же законодательство лишено на данный момент
полноценной концепции экологической информации. И это, можно сказать, является
главным правовым пробелом.
И если последовательно подходить к анализу всё же имеющихся
нормативно-правовых предписаний, следует обратить внимание на их содержательную
неполноту и крайнюю непоследовательность в отношении друг к другу.
ФЗ от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в качестве
одного из основных принципов провозглашает соблюдение права каждого на получение
информации о состоянии окружающей среды (ст.3) и закрепляет право граждан
направлять в соответствующие органы и должностным лицам обращения о получении
своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в
местах своего проживания и мерах по ее охране (ст.11). Но тогда в связи с этим
возникает вопрос о причинах и целесообразности ограничения территориальной сферы
эколого-информационных интересов граждан только лишь местами их проживания. По
нашему мнению, это существенный недостаток нормы федерального закона.
Представляются все же юридически наиболее грамотными положения ранее
действовавшего Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря
1991 года, где устанавливалась ответственность за отказ от предоставления,
несвоевременность или искаженность информации о состоянии природной среды и
радиационной обстановки в виде штрафа, налагаемого в административном порядке.
Не включение упомянутого положения об ответственности в Закон от 10 января
2002 года можно рассматривать двояко. С одной стороны, конечно, административные
взыскания должны быть регламентированы в специализированном акте, то есть данный
шаг законодателя можно считать правомерным. Но, с другой стороны, новый Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях, хотя и содержит ст.8.5
«Сокрытие или искажение экологической информации», но из ее содержания следует,
что за отказ от предоставления экологической информации ответственность не
наступает. Можно, конечно, предположить, что законодатель поставил знак
равенства между «сокрытием» и «отказом в предоставлении», но это, по меньшей
мере, терминологически неграмотно.
В контексте проблемы терминологии, следует отметить ст. 8.5 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях «Сокрытие или искажение
экологической информации», из смысла которой следует, что «экологическая
информация» - это информация о состоянии окружающей природной среды и природных
ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных
ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и
природные ресурсы, о радиационной обстановке.
Однако к указанному определению есть ряд замечаний. Во-первых, в нём
употребляется термин «окружающая природная среда», исключая тем самым из сферы
правового регулирования антропогенные объекты. А это в свою очередь не
соответствует нормам действующего ФЗ «Об охране окружающей среды» и его
концепции. И даже если предположить, что антропогенное воздействие, согласно
данному определению, отражено в тексте Кодекса как «иное вредное воздействие на
окружающую природную среду и природные ресурсы», то все равно напрашивается
вывод о непоследовательности законодателя.
Во-вторых, нам представляется не вполне справедливым наличие такой важной
формулировки в специализированном нормативном акте административного
законодательства, хотя понятно, что это сделано с целью определения состава
правонарушения. Однако при отсутствии определения экологической информации в
актах экологического и информационного законодательства, наличие подобной нормы
в акте, устанавливающем меры административной ответственности, можно сказать, не
отвечает требованиям законодательной техники. Дело в том, что сначала необходимо
дать нормативное определение, а затем только устанавливать ответственность за
нарушения в данной сфере общественных отношений.
В-третьих, даже если принимать данное определение за эталон, то возникает
вопрос, почему характеристика содержания экологической информации ограничена
лишь требованиями достоверности и полноты? Ведь в ряде законодательных актов,
содержащих важные нормы по экологической информации ещё и упомянут критерий
«своевременность». Так, например, ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляет
право граждан направлять обращения в соответствующие органы и должностным лицам
о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии
окружающей среды в местах своего проживания и мерах по ее охране (ст. 11). А в
п.1 ст.18 Градостроительного кодекса РФ, действующего с 14 мая 1998 г.,
говорится о праве граждан и их объединений на достоверную, полную и
своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности.
Таким образом, можно констатировать факт отсутствия единого методологического
подхода к нормативному определению экологической информации.
А что касается Градостроительного кодекса, то в ряде его статей
предусматривается в качестве обязательного условия для осуществления той или
иной деятельности учёт мнения населения. Так, например, это предусмотрено для
утверждения градостроительной документации любого вида (п.6 ст.28); для
утверждения проектов черты городских и сельских поселений, других муниципальных
образований (п.5 ст. 37); для разработки и утверждения проектов застройки по
заказу органов местного самоуправления (п. 4 ст. 60).
Однако по нашему мнению, исходя из реального положения дел, очевидно, что
указанные нормы не находят своего воплощения на практике. То есть, таким
образом, являются не действующими, что в свою очередь требует внесения
определённых корректив как в правоприменительные процедуры, так и, возможно, и в
сами нормы вышеупомянутого Кодекса.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе» в ст. 19 закрепил, что граждане и общественные объединения имеют
право получать от специально уполномоченных государственных органов, отвечающих
за проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов,
данные о ее результатах. Более того, при подготовке заключения экспертная
комиссия обязана рассмотреть материалы, отражающие общественное мнение. При
анализе данного положения Закона становится очевидным, что для рассмотрения
экспертами подобных материалов необходимо располагать информацией, полученной из
соответствующего запроса, а это возможно только в случае, если население
поставлено в известность о предстоящей государственной экологической экспертизе.
В действующий же Закон нормы, определяющие механизм информирования населения,
включены не были. Хотя это является неотъемлемым условием осуществления
экологической экспертизы, и учёт общественного мнения – один из принципов Закона
(ст. 3).
Хотелось бы также отметить несколько норм действующего Земельного кодекса РФ.
Он, в отличие от своего предшественника, не содержит конкретных предписаний об
ответственности за нарушение своих норм, отсылая к акту соответствующего
законодательства, что само по себе явление положительное. Однако, вызывает
недоумение формулировка статьи 74 «Административная и уголовная ответственность
за земельные правонарушения», согласно которой, лица, виновные в совершении
земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в
порядке, установленном законодательством. А учитывая, что уголовная
ответственность наступает только за преступления, юридически более грамотным
было бы сохранить прежнюю трактовку указанной статьи как «Административная и
уголовная ответственность за нарушение земельного законодательства».
Согласно п. 2 ст. 67 Земельного кодекса РФ одной из задач осуществления
государственного мониторинга земель является информационное обеспечение ведения
государственного земельного кадастра. Данное положение подчёркивает значимость
взаимодействия и неотъемлемость этих двух институтов друг от друга. Однако,
возникает вопрос об их неравноправии с точки зрения правового регулировании.
Если для земельного кадастра Кодекс прямо предусматривает в п. 3 ст. 70 принятие
специализированного федерального закона (уже принятого и действующего к тому
моменту), то в отношении мониторинга земель предусмотрено регулирование лишь на
уровне постановлений Правительства РФ (п. 4 ст. 67).
В старом Земельном кодексе РСФСР 1991 г. мониторингу земель была посвящена
всего одна ст. 109, определившая его как систему наблюдения за состоянием
земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки,
предупреждения и устранения последствий негативных процессов. И поскольку
положения о мониторинге находились в Разделе Х «Контроль за использованием и
охраной земель», очевидно, что он рассматривался как составная часть этого
механизма.
Земельный кодекс РФ 2001 г. в ст. 67 значительно расширил целевое назначение
этого института, включив в круг задач государственного мониторинга земель
обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния
земель.
В связи с этим следует обратить внимание на проблему, возникшую в связи с
нормативным регулированием платы за предоставление информации. Так, согласно п.
3 Положения «Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга
загрязнения окружающей природной среды» информация в области гидрометеорологии и
мониторинга загрязнения окружающей природной среды общего назначения
предоставляется пользователям бесплатно или за плату, не возмещающую в полном
размере расходы на эти услуги. Причём платное пользование информацией
предусмотрено для всех потребителей, кроме органов государственной власти и
органов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций.
Однако Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О
гидрометеорологической службе» в ст. 17 устанавливает бесплатность
предоставления информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении
и информационной продукции, кроме специализированной информации, режим
предоставления которой предусматривает заключение соответствующих договоров. То
есть информации, которая предоставляется по заказу пользователя и за счет его
средств (ст. 1 Федерального закона). Но в постановлении Правительства речь идёт
об услугах общего характера, перечень которых содержится в Приложении к
указанному Положению. Нам представляется, что таким образом происходит
незаконное ущемление прав граждан на доступ к экологической информации. Неужели
фактические данные о стихийных гидрометеорологических явлениях, прогнозы,
содержащие сведения о ливнях, сильных ветрах, возникновении стихийных
наводнениях, тайфунах, снегопадах, сильных морозах и жаре, а также о загрязнении
окружающей природной среды – они же данные общего назначения – так сложны с
точки зрения расходов на их получение? В любом случае, иметь в режиме
оперативного доступа эту информацию – обязанность соответствующих органов.
Формулировка статьи «за плату, не возмещающую в полном размере расходы на эти
услуги» явно направлена на предоставление чиновнику возможности частично
сократить государственные затраты за счёт самого же инициатора получения
информации. А кто определяет критерий «невозмещения в полном размере»? Очевидно,
что сам чиновник, который должен представить для отчётности обоснование того или
иного размера платы за информацию. И в таком случае нетрудно представить себе
ситуацию, когда должностное лицо, руководствуясь столь широким толкованием
нормы, поступит в данной ситуации исходя из своих личных интересов и финансовых
побуждений, но в соответствии с нормой закона.
На наш взгляд, это один из примеров «одобрения» российским законодательством
классического бюрократизма в стране и создания возможностей для его развития в
негативном смысле этого слова.
Исходя из положений Конституции РФ (ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55) можно
заключить, что к основаниям ограничения прав граждан на информацию относится
защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Применительно к экологической информации наиболее проблематичным моментом
представляется ограничение информационных прав в интересах безопасности
государства, поскольку Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-I
выделяет, наряду с государственной, также экологическую и иные виды
безопасности. К основным объектам безопасности Закон относит личность, ее права
и свободы. Таким образом, с одной стороны необходимо обеспечить реализацию права
граждан на экологическую информацию, с другой стороны - соблюсти интересы
безопасности государства.
Согласно действующему законодательству документы, содержащие информацию о
чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую,
санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения
безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов,
безопасности граждан и населения в целом запрещено относить к информации с
ограниченным доступом (п.3 ст. 10 ФЗ «Об информации, информатизации и защите
информации»).
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О Государственной тайне» придерживается
того же подхода, однако содержит несколько другую формулировку, закрепляя в
ст.7, что не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию
сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и
здоровью граждан и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их
официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения,
санитарии.
Таким образом, получается, что экологическая информация во всех своих
проявлениях является полностью открытой для доступа. Однако на практике этого не
происходит и возникает масса противоречий. Достаточно внимательно
проанализировать статью 5 вышеупомянутого Закона, в которой содержатся сведения,
составляющие государственную тайну или же. И таким образом становится понятно,
что почти каждая группа сведений в этом перечне может иметь отношение к
экологической информации. Например, «о разработке, технологии, производстве, об
объемах производства, о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их
составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных
боеприпасах, о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов
от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и
специальных физических установках оборонного значения».
Данные проблемы нашли отражение в работах многих авторов, в частности А.В.
Яблокова, который также отмечал, что наиболее остро эта коллизия проявляется в
области ядерной и радиационной безопасности и в области химического и
биологического оружия.
В результате существующей тенденции к засекречиванию экологической информации
во многих случаях граждане и общественные организации встречают все большие
трудности в получении доступа к ведомственной экологической информации.
Например, в Череповце металлургический комбинат города Череповец предоставил
гражданам данные по выбросам и сбросам только после ряда судебных
разбирательств. А в связи с так называемом «делом А. Никитина» ФСБ совместно с
Минобороны настаивают на том, что экологическая информация, связанная с
деятельностью Военно-морского флота России, является государственной тайной.
По нашему мнению, приемлемый выход из сложившейся ситуации может быть найден
только путем тщательного анализа приоритетов. И таким образом, для обозначения
четкой границы между открытостью и секретностью необходимо: во-первых, дать
законодательное определение экологической информации; во-вторых, чётко
разграничить положения Закона Российской Федерации «О Государственной тайне» и
сведения, относящиеся к экологической информации; в-третьих, установить
исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в
предоставлении запрашиваемой информации; и в-четвёртых, необходимо добиться
разумного баланса и понимания в отношениях спецслужб (ФСБ) и экологов путём
создания механизма постоянных консультаций между общественными экологическими
объединениями и органами госбезопасности.
Но, к сожалению, можно констатировать факт, что попыток устранения указанных
пробелов на законодательном уровне пока не наблюдается. Причиной этого могут
быть разные обстоятельства, но, по нашему мнению, среди них преобладают
политические. Однако, на уровне взаимодействия общественных организаций и ФСБ
такая деятельность ведётся. В качестве примера можно привести встречу, которая
состоялась 25 января 2000 г. в Москве.
Последние несколько лет наблюдается значительный рост числа обращений граждан
и юридических лиц в суды, причем количество заявлений увеличивается непрерывно.
Суды общей юрисдикции рассматривают огромное количество дел. За год ими
разбирается около 5 млн. гражданских дел, 2 млн. административных и более 1 млн.
уголовных дел. Арбитражные суды также работают с колоссальной нагрузкой,
принимая и рассматривая в среднем 600 тысяч заявлений в год. Однако, прецедентов
рассмотрения дел об экологической информации в судах накопилось очень мало, но
они есть. И это является свидетельством как повышения уровня правосознания
граждан, так и того, что провозглашённое в ст. 42 Конституции РФ право на
достоверную информацию об окружающей среде перестаёт быть просто декларативным.
Но это лишь оптимистические размышления. На самом же деле состояние правосудия в
первую очередь обусловлено состоянием и качеством законодательства, что на
данный момент в отношении экологической информации нельзя назвать
удовлетворительным.
Подводя итог исследования пробелов в правовом регулировании права на
экологическую информацию важно подчеркнуть, что конституционное закрепление
данного права - шаг вперед в расширении информационных возможностей, а значит и
свободы личности, в развитии новых информационных отношений между человеком и
государством. Вместе с тем, для того, чтобы оно стало «живым» и действенным
правом, необходимы соответствующие гарантии, которые состоят из условий,
обеспечивающих беспрепятственное осуществление этого права и составляющих по
сути дела механизм его реализации.
В заключении хотелось бы еще раз отметить, что законодательство о праве
граждан на экологическую информацию далеко от совершенства. Это объясняется, с
одной стороны, тем, что информационные процессы начали регулироваться на
законодательном уровне совсем недавно, а с другой - тем, что сама идея
приоритета прав человека не укоренилась в сознании российских граждан.
Российский законодатель должен уделить вопросу регламентации прав граждан на
экологическую информацию особое внимание именно в силу того, что реализация
этого права способствует реализации других прав граждан, а также повышению их
правовой культуры, и в конечном счете - демократизации нашего общества,
становлению правового государства.
Попов Алексей Александрович
Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"
Home
Поиск
Издания
Контакты
